越來(lái)越多的國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始選擇建立顯性存款保險(xiǎn)制度。加快我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)，不僅是完善我國(guó)金融安全網(wǎng)的需要，也是我國(guó)銀行體系最終走向市場(chǎng)化的需要。但是，存款保險(xiǎn)制度并非完美無(wú)缺，完善的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)重在制度設(shè)計(jì)。
一、越來(lái)越多的國(guó)家選擇建立顯性存款保險(xiǎn)制度
廣義上每個(gè)國(guó)家都擁有存款保險(xiǎn)制度。即使沒(méi)有顯性的存款保險(xiǎn)制度，當(dāng)一個(gè)國(guó)家爆發(fā)大的系統(tǒng)性銀行危機(jī)時(shí)，政府也會(huì)采取救援措施，這實(shí)際是一種隱性的存款保險(xiǎn)制度，而我們反復(fù)提到的存款保險(xiǎn)則指的是一種顯性的存款保險(xiǎn)制度。顯性存款保險(xiǎn)、金融監(jiān)管當(dāng)局的審慎監(jiān)管和中央銀行的最后貸款人機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)今各國(guó)金融安全的三道重要防線。
存款保險(xiǎn)制度有著十分悠久的歷史。早在1829年，美國(guó)即從紐約州開(kāi)始建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，形成世界上最早的存款保險(xiǎn)體系。美國(guó)早期的存款保險(xiǎn)實(shí)踐并不成功，一些州先后建立的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最后均以運(yùn)營(yíng)失敗告終。直到1930年，整個(gè)美國(guó)銀行業(yè)面臨危機(jī)，國(guó)會(huì)開(kāi)始討論建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度。從1930～1933年，美國(guó)大約有9000家銀行宣布破產(chǎn)，使得公眾紛紛對(duì)銀行失去信心，開(kāi)始擔(dān)憂自己存款的安全性。在巨大的危機(jī)壓力下，美國(guó)于1934年成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，正式確立聯(lián)邦意義上的存款保險(xiǎn)制度。
存款保險(xiǎn)的發(fā)展在世界各國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)由慢而快的過(guò)程。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司成立之后的近30年時(shí)間內(nèi)，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家效法美國(guó)建立全國(guó)性的存款保險(xiǎn)制度。直到60年代，世界上才有9個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度。而從80年代開(kāi)始，存款保險(xiǎn)制度進(jìn)入高速發(fā)展期，一是因?yàn)?994年歐盟將存款保險(xiǎn)制度作為新創(chuàng)立的單一市場(chǎng)的一個(gè)基本要求，二是因?yàn)樵絹?lái)越多的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)選擇建立存款保險(xiǎn)制度。截至2003年，全球已經(jīng)有88個(gè)國(guó)家建立存款保險(xiǎn)制度，這個(gè)數(shù)字大約是1984年的四倍。其中，30個(gè)屬于高收入國(guó)家，17個(gè)屬于中高收入國(guó)家，30個(gè)屬于中低收入國(guó)家，10個(gè)屬于低收入國(guó)家（見(jiàn)表1）。而且，存款保險(xiǎn)制度與一個(gè)國(guó)家收入水平高低有很大關(guān)系，只有16.39％的低收入國(guó)家采用這一制度，而60.71％的中高收入國(guó)家和75％的高收入國(guó)家也采用了這一制度。無(wú)論怎樣，存款保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為當(dāng)今各國(guó)維護(hù)金融體系安全的重要手段。
二、設(shè)計(jì)良好的存款保險(xiǎn)制度有助于維護(hù)金融穩(wěn)定和市場(chǎng)秩序
選擇存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家數(shù)量越來(lái)越多，這使得我們不得不認(rèn)真思考它究竟會(huì)給金融體系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)哪些影響，以及中國(guó)是否需要選擇或者在什么時(shí)候構(gòu)建存款保險(xiǎn)體系。
1.存款保險(xiǎn)制度有利于保護(hù)存款人利益，提高銀行業(yè)的信譽(yù)。所謂存款保險(xiǎn)是指當(dāng)參保的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)難以維持時(shí)，為了保護(hù)存款人利益以及穩(wěn)定金融體系而設(shè)立保險(xiǎn)基金，代替存款機(jī)構(gòu)向存款人支付法定金額的保險(xiǎn)金。就大額儲(chǔ)戶而言，他們很可能具備一定的知識(shí)和手段去了解自己的存款銀行；而對(duì)小額儲(chǔ)戶來(lái)講，他們往往沒(méi)有能力對(duì)一個(gè)銀行的信譽(yù)、實(shí)力和經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行較為全面的了解。小額存款賬戶數(shù)量眾多，雖然每個(gè)賬戶資金有限，卻可能是儲(chǔ)戶的終生積蓄。各國(guó)首先考慮小額儲(chǔ)戶的存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，目的即在于最大限度保護(hù)存款人的利益，提高存款人對(duì)銀行的信任度（見(jiàn)表1）。
2.存款保險(xiǎn)制度有助于避免銀行擠兌，實(shí)現(xiàn)金融體系穩(wěn)定。從存款人角度出發(fā)，由于信息不對(duì)稱，如果一個(gè)銀行破產(chǎn)了，儲(chǔ)戶不僅會(huì)擔(dān)心這家經(jīng)營(yíng)不善的銀行，而且也會(huì)擔(dān)心其他事實(shí)上運(yùn)行健康的銀行。特別是當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，就可能釀成大規(guī)模的擠兌風(fēng)潮，存款保險(xiǎn)至少可以在一定程度上緩解上述困境。從銀行角度出發(fā)，當(dāng)儲(chǔ)戶突發(fā)性提走大量現(xiàn)金時(shí)，銀行往往很難在極短的時(shí)間籌集足夠資金，只得將其長(zhǎng)期資產(chǎn)變現(xiàn)或停止正常的貸款活動(dòng)。如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)提供流動(dòng)性，銀行就有可能避免不必要的損失甚至是倒閉的風(fēng)險(xiǎn)。
3.存款保險(xiǎn)制度有助于完善市場(chǎng)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)銀行的公平競(jìng)爭(zhēng)。首先，雖然同樣具有維護(hù)金融體系穩(wěn)定的功能，但是在處理金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出問(wèn)題上，存款保險(xiǎn)的作用方式并不等同于最后貸款人。最后貸款人機(jī)制的資金主要來(lái)源于央行的再貸款，而存款保險(xiǎn)資金則來(lái)源于投保機(jī)構(gòu)交納的保費(fèi)。與此同時(shí)，最后貸款人機(jī)制在履行的過(guò)程中涉及與多個(gè)政府部門(mén)的溝通，并不需要獨(dú)立、專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)處理問(wèn)題銀行，屬于個(gè)案處理范疇；而存款保險(xiǎn)制度事先就已經(jīng)對(duì)保險(xiǎn)范圍和救助程序等基本要素以合同形式予以明確，并且借助專業(yè)化和市場(chǎng)化的手段來(lái)處理問(wèn)題。也就是說(shuō)，沒(méi)有設(shè)計(jì)良好的存款保險(xiǎn)制度，就很難形成完善的市場(chǎng)退出機(jī)制。其次，存款保險(xiǎn)制度也消除了儲(chǔ)戶對(duì)中小銀行的歧視，使各類銀行能夠在同一條起跑線上開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論儲(chǔ)戶把錢(qián)放在大銀行還是中小銀行，存款保險(xiǎn)機(jī)制都為它們提供了相同程度的保護(hù)，這使得銀行經(jīng)營(yíng)效益的好壞主要決定于其自身服務(wù)質(zhì)量，而不在于其規(guī)模大小。換句話說(shuō)，存款保險(xiǎn)制度有利于中小銀行增強(qiáng)自身實(shí)力，打破大銀行的壟斷格局。
4.存款保險(xiǎn)制度有助于強(qiáng)化金融監(jiān)管，減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾的負(fù)擔(dān)。按照職能劃分，各國(guó)存款保險(xiǎn)可分為單一職能和復(fù)合職能兩類。所謂單一職能是指存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只有籌措資金分散存款風(fēng)險(xiǎn)的職能，而復(fù)合職能則是指除了具有分散存款風(fēng)險(xiǎn)的職能之外，還兼具金融監(jiān)管職能。就復(fù)合職能的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)而言，通過(guò)對(duì)投保銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)他們從事風(fēng)險(xiǎn)較大的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者非法業(yè)務(wù)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)就可以對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示或者勒令整改，使得銀行監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)更為嚴(yán)密。
三、存款保險(xiǎn)制度也會(huì)存在各類問(wèn)題
存款保險(xiǎn)制度并非十全十美。盡管運(yùn)行良好的存款保險(xiǎn)制度能夠給一個(gè)國(guó)家?guī)?lái)種種便利，但是也必須正視其消極影響。以美國(guó)為例，在建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的最初40年中，幾乎沒(méi)有大的金融機(jī)構(gòu)發(fā)生倒閉，存款保險(xiǎn)仿佛已經(jīng)成為阻礙銀行危機(jī)的低成本良方。但是，20世紀(jì)80年代美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款公司的破產(chǎn)卻打破了這種幻想，使得世界各國(guó)不得不對(duì)存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行反思，找出其中存在的問(wèn)題，以便更好地發(fā)揮它們?cè)诮鹑诎踩W(wǎng)中的作用。
為了從實(shí)證上尋找存款保險(xiǎn)制度和銀行體系穩(wěn)定之間的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們大量借助計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，并從中發(fā)現(xiàn)兩類事實(shí)：一是存款保險(xiǎn)體系的設(shè)計(jì)特征能夠影響銀行系統(tǒng)的脆弱性和市場(chǎng)紀(jì)律，二是制度環(huán)境的優(yōu)劣對(duì)存款保險(xiǎn)制度的成敗至關(guān)重要。制度環(huán)境的缺陷不僅會(huì)對(duì)存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)起破壞作用，甚至還會(huì)阻礙一國(guó)的金融發(fā)展。相反，一個(gè)國(guó)家的收入水平越高、制度環(huán)境越完美，就越容易把存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)好，使之發(fā)揮更大效用。總而言之，存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不當(dāng)或者制度環(huán)境缺陷都會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題，包括道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇以及委托－代理等諸多問(wèn)題。
首先，存款保險(xiǎn)制度容易誘發(fā)銀行和公眾的道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，由于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)為經(jīng)營(yíng)失敗承擔(dān)責(zé)任，最終給予存款者以補(bǔ)償，因此金融機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生從事高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的沖動(dòng)，而且只會(huì)享受這一活動(dòng)的高收益卻不必?fù)?dān)心背后的危害性。對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，存款保險(xiǎn)可能使他們失去關(guān)心銀行業(yè)績(jī)和安全性的興趣，甚至使資不抵債的銀行也能夠繼續(xù)吸收存款，從而使金融市場(chǎng)的效率總體下降。
第二，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)可以選擇自愿參加存款保險(xiǎn)體系并且費(fèi)率統(tǒng)一時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生逆向選擇行為。經(jīng)營(yíng)狀況良好的銀行感覺(jué)他們沒(méi)有必要參加存款保險(xiǎn)，而經(jīng)營(yíng)不善的銀行卻感覺(jué)到存款保險(xiǎn)極富吸引力。最后，存款保險(xiǎn)體系只剩下劣質(zhì)銀行，直接對(duì)存款保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性構(gòu)成威脅。
第三，當(dāng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)沒(méi)有明確規(guī)定，并且缺乏相應(yīng)的外部監(jiān)督時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生委托－代理問(wèn)題。存款保險(xiǎn)制度廣泛聯(lián)系納稅人和存款人、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及投保銀行等多方利益，其中存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)既是管理者也是代理人，完全可能將自身利益置于納稅人和存款人之上，既不愿意對(duì)投保銀行嚴(yán)密考察，也不愿及時(shí)關(guān)閉其中沒(méi)有清償能力者，并且最終把成本轉(zhuǎn)嫁到納稅人或存款人身上。
因此，當(dāng)我國(guó)考慮建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的時(shí)候，務(wù)必要在包括完善銀行監(jiān)管在內(nèi)的制度環(huán)境建設(shè)上下功夫，務(wù)必要在慎重選擇存款保險(xiǎn)體系的各類設(shè)計(jì)參數(shù)上下功夫。事實(shí)上，很多國(guó)家都在不斷地改進(jìn)自己的存款保險(xiǎn)制度，去偽存真。
