紹興電力局 孫耿民
加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制，強(qiáng)化制度建設(shè)是解決當(dāng)前一些企業(yè)內(nèi)部管理松弛、控制弱化的重要舉措，是從源頭上治理腐敗的一項(xiàng)制度安排，是我國加入WTO的客觀要求，是一項(xiàng)重要的企業(yè)管理內(nèi)容。作為國家獨(dú)資經(jīng)營的、具有壟斷性質(zhì)的、掌握著大量資源的供電企業(yè)，尤其有必要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。本文就供電企業(yè)內(nèi)部如何加強(qiáng)和實(shí)施內(nèi)部控制談一些看法，供大家參考。
一、 內(nèi)部控制的涵義
根據(jù)有關(guān)研究文獻(xiàn)，內(nèi)部控制理論的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長的時(shí)期，大致可分為內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制整體框架等幾個(gè)不同階段。內(nèi)部控制制度起源于美國，1949年美國注冊會計(jì)師協(xié)會在一份特別報(bào)告中，首次將內(nèi)部控制界定為：一個(gè)企業(yè)為保護(hù)資產(chǎn)完整、保證會計(jì)數(shù)據(jù)的正確和可靠、提高經(jīng)營效率、貫徹管理部門既定決策，所制訂的政策、程序、方法和措施。隨著歷史的發(fā)展，內(nèi)部控制理論得到了進(jìn)一步的豐富和發(fā)展。
在我國，內(nèi)部控制的概念受西方的影響很大，在新《會計(jì)法》頒布實(shí)施之際，財(cái)政部會計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)將其表述為：“從我國目前的情況來看，內(nèi)部控制是指一個(gè)單位的各級管理層為了保護(hù)其經(jīng)濟(jì)資源的安全、完整，確保經(jīng)濟(jì)和會計(jì)信息的正確可靠，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為，控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，利用單位內(nèi)部分工而產(chǎn)生的相互制約、相互聯(lián)系的關(guān)系，形成一系列具有控制職能的方法、措施和程序，并予以規(guī)范化、系統(tǒng)化，使之成為一個(gè)較為嚴(yán)密、完整的體系?！?#61588;
內(nèi)部控制作為一個(gè)體系或系統(tǒng)，包括會計(jì)控制（含財(cái)務(wù)，下同）、管理控制、業(yè)務(wù)控制和法規(guī)執(zhí)行控制。會計(jì)控制的對象是貨幣以及與貨幣有關(guān)的物，管理控制的對象是人，業(yè)務(wù)控制的對象為物，而法規(guī)執(zhí)行控制是其他三項(xiàng)控制的前提條件，會計(jì)控制則是內(nèi)部控制系統(tǒng)的核心。
二、供電企業(yè)的特點(diǎn)及內(nèi)部控制現(xiàn)狀
（一）供電企業(yè)的特點(diǎn)
1、供電企業(yè)具有國家賦予的地域壟斷地位，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較為濃厚，電力產(chǎn)品價(jià)格嚴(yán)格受控于國家政策，因此，經(jīng)營上感覺不到市場經(jīng)濟(jì)競爭的殘酷性。雖然內(nèi)部管理上小改不斷，但總體上沿用傳統(tǒng)方法較多。就全國供電企業(yè)來看，還未完全進(jìn)行公司制改革，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度。
2、供電企業(yè)是電力產(chǎn)品的經(jīng)銷企業(yè)，但電力是特殊的產(chǎn)品，其產(chǎn)、供、銷、用瞬間同時(shí)完成，根本無法儲存。
3、供電企業(yè)是標(biāo)準(zhǔn)的資金密集型企業(yè)。無論是資本性收支或收益性收支，都是其他企業(yè)不可比的，如浙江省電力公司，近幾年的資本性投資均達(dá)到每年一百多億元，每年的銷售收入達(dá)到三百多億元，并以每年將近百分之二十的速度遞增。
4、電力產(chǎn)品涉及到千家萬戶、各行各業(yè)，管理范圍廣；電力資產(chǎn)數(shù)量多、價(jià)值大、分布范圍廣，幾乎遍及城鄉(xiāng)各個(gè)角落。如紹興電力局，到2002年底，固定資產(chǎn)原值就達(dá)50多億元，并以每年約百分之十的速度遞增。
5、供電企業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切。供電企業(yè)管理的好壞，直接影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也促進(jìn)供電企業(yè)的發(fā)展，兩者是相輔相成、互相促進(jìn)的關(guān)系。
（二）供電企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀
1、有一定的內(nèi)部控制制度，但不健全。供電企業(yè)長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，內(nèi)部實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，管理相對比其他企業(yè)要嚴(yán)格，相應(yīng)的管理制度也制訂了不少。如浙江省電力公司就制訂了有關(guān)固定資產(chǎn)管理、城農(nóng)網(wǎng)資金管理、全面預(yù)算管理、工程項(xiàng)目管理、招投標(biāo)管理，以及財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等方面的制度、辦法、規(guī)定等。但隨著社會的發(fā)展，對照新《會計(jì)法》和國家有關(guān)法規(guī)的要求，就顯得不夠全面、系統(tǒng)，如對經(jīng)濟(jì)崗位人員的控制，重要崗位監(jiān)督，以及業(yè)務(wù)控制等方面，尚沒有一個(gè)較完整、系統(tǒng)的制度要求。
2、對制度的執(zhí)行、檢查、監(jiān)督不力，處理不嚴(yán)，以至于有些制度和規(guī)定形同虛設(shè)。如近幾年一再強(qiáng)調(diào)各單位不得私設(shè)各種名目的“小金庫”或“賬外賬”，在制度上也作了嚴(yán)格要求，但是“小金庫”等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，有的金額還很大。
3、會計(jì)信息時(shí)有失真。供電企業(yè)受國家委托經(jīng)營，其經(jīng)營效率和效益體現(xiàn)在上級下達(dá)的有關(guān)考核指標(biāo)上，并將指標(biāo)完成的好壞與經(jīng)營者和全體員工的收入掛鉤。受利益驅(qū)動(dòng)，為了完成這些指標(biāo)，經(jīng)營者和相關(guān)人員（含財(cái)會人員）就會想盡各種辦法，使會計(jì)信息反映的指標(biāo)符合上級考核要求，從而造成會計(jì)信息失真。
4、內(nèi)部控制不嚴(yán)密，某些崗位職責(zé)設(shè)計(jì)不合理，相互牽制制約不夠，使犯罪分子有機(jī)可乘，違紀(jì)違法事件時(shí)有發(fā)生。如供電企業(yè)內(nèi)部的基建部門，既負(fù)責(zé)工程施工的招投標(biāo)，又管工程的現(xiàn)場施工和工程的預(yù)決算的審核等，管理權(quán)過于集中，不符合內(nèi)部控制、相互制約的要求。因此，稍有不慎，很容易導(dǎo)致腐敗或犯罪事件的發(fā)生。
三、供電企業(yè)內(nèi)部控制不嚴(yán)的主要原因
1、供電企業(yè)的產(chǎn)權(quán)尚不明晰。供電企業(yè)的出資人是國家，目前由國資委代表國家行使所有權(quán)，而國資委管理的企業(yè)不止一家，因此，實(shí)際的產(chǎn)權(quán)主體是不夠明晰的。所以，往往造成供電企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層只是對委派他們的上級負(fù)責(zé)，或者是對上級下達(dá)的幾個(gè)考核指標(biāo)負(fù)責(zé)，內(nèi)部控制僅限于完成各項(xiàng)指標(biāo)而已，真正的、內(nèi)在的內(nèi)部控制動(dòng)力不足。
2、領(lǐng)導(dǎo)層重視程度不夠。領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為，供電企業(yè)由于具有天然的壟斷性，企業(yè)內(nèi)部控制也有一定的基礎(chǔ)，一時(shí)的失控也不會造成企業(yè)倒閉。但是，在供電企業(yè)中，由于內(nèi)部失控造成虧損的企業(yè)也為數(shù)不少，只是由于國家電網(wǎng)公司的單位太多，一經(jīng)報(bào)表匯總，很多問題就會被掩蓋掉。
3、制度不全、執(zhí)行不嚴(yán)、處理不力。供電企業(yè)是老國有企業(yè)，各種制度也訂了不少，但內(nèi)容完整、相互協(xié)調(diào)、真正執(zhí)行到位的卻不多。有些制度，往往是為了應(yīng)付檢查、為通過評審而制訂的，因此往往造成執(zhí)行不嚴(yán)、處理不力或無法處理的現(xiàn)象。
4、作為內(nèi)部控制的核心部門“財(cái)會部門”的地位不高、權(quán)威性不夠。目前在供電企業(yè)中普遍存在這樣一種現(xiàn)象，即財(cái)會部門的主要工作是記賬、算賬、報(bào)賬，只發(fā)揮了會計(jì)核算的功能，與所謂的“賬房先生”的作用一樣。財(cái)會部門最重要的內(nèi)部控制功能，則發(fā)揮不好或發(fā)揮不了，更被排除在領(lǐng)導(dǎo)層的決策之外。
5、外部監(jiān)督乏力。為了加強(qiáng)監(jiān)督，我國己形成了包括政府（財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、工商、物價(jià)等）監(jiān)督和社會（中介機(jī)構(gòu)和社會輿論等）監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督體系，然而其監(jiān)督效果卻不盡人意。究其原因主要是：一是沒有真正形成有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的大環(huán)境；二是法規(guī)不全，法規(guī)建設(shè)遠(yuǎn)沒有達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)的要求；三是各種監(jiān)督功能交叉，標(biāo)準(zhǔn)不一，橫向信息缺乏有效的溝通，未能形成監(jiān)督合力；四是各種監(jiān)督?jīng)]有按照法規(guī)要求的目標(biāo)進(jìn)行；五是不規(guī)范的執(zhí)業(yè)環(huán)境和不正當(dāng)?shù)母偁?；六是監(jiān)督檢查人員的素質(zhì)參差不齊。
四、供電企業(yè)內(nèi)部控制的總體思路和對策
按照現(xiàn)代企業(yè)理論，在公司制度下，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互分離。對所有者來說，其最關(guān)心的是投入資本的安全性和收益性，即實(shí)現(xiàn)資本保值增值的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須要靠有效的內(nèi)部控制來作保證。對經(jīng)營者而言，也必須通過有效的內(nèi)部控制，才能建立一種科學(xué)合理的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而調(diào)動(dòng)經(jīng)營者管理好企業(yè)的積極性。
財(cái)政部發(fā)布的一系列《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》，對企業(yè)建立健全內(nèi)部控制系統(tǒng)是一個(gè)很好的指導(dǎo)范本。供電企業(yè)理應(yīng)借此機(jī)會，按照財(cái)政部的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立一套比較完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)，以保證供電企業(yè)能持續(xù)、健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮電力先行官的作用。
（一）建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)重視是前提
對內(nèi)部控制而言，一個(gè)積極的、主動(dòng)參與的領(lǐng)導(dǎo)層是相當(dāng)重要的。為使領(lǐng)導(dǎo)層重視并積極參與，可從以下幾方面著手：
1、提高領(lǐng)導(dǎo)層的綜合素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)者，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)者的綜合素質(zhì)在供電企業(yè)經(jīng)營管理中起關(guān)鍵性作用，素質(zhì)不同，對企業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的影響也完全不同；同理，領(lǐng)導(dǎo)者的綜合素質(zhì)水平對企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)也將產(chǎn)生重大影響。
2、將內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)列入領(lǐng)導(dǎo)者的政績考核內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)者的政績不是空的，必須從工作實(shí)際中體現(xiàn)出來，作為一個(gè)電力企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，不重視或不懂內(nèi)部控制，無疑是不稱職的，要把這一方面的要求列入領(lǐng)導(dǎo)者的政績考核內(nèi)容，實(shí)行一票否決制。
3、供電企業(yè)內(nèi)部控制方面出問題，首先必須追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任?？v觀供電企業(yè)近幾年不斷發(fā)生各種案件，有的還是重復(fù)發(fā)生的同類案件，如“小金庫”等，都與沒有很好追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任有關(guān)，從而影響了內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)和有效實(shí)施。
（二）營造良好的控制環(huán)境和全員參與的企業(yè)文化氛圍?？刂骗h(huán)境是指對建立、加強(qiáng)或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素。內(nèi)部控制系統(tǒng)的執(zhí)行者是包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體員工，每一個(gè)員工既是控制的主體、又是控制的客體。所以，員工的道德水準(zhǔn)和價(jià)值觀念是企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境的重要因素。
1、領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)有良好的品行和內(nèi)部控制理念。領(lǐng)導(dǎo)者是內(nèi)部控制制度的制訂和執(zhí)行者，首先必須以身作則、身體力行。制度、流程一經(jīng)制訂，就必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能因?yàn)槭穷I(lǐng)導(dǎo)就可以不受制度和流程的約束。
2、應(yīng)盡快實(shí)行公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為基本特征的現(xiàn)代企業(yè)制度。目前，供電企業(yè)尚未進(jìn)行公司制改革，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)尚未真正分離，有些供電企業(yè)的黨委書記和總經(jīng)理（或供電局長）仍由一人兼任，極不利于內(nèi)部控制環(huán)境的形成。
3、營造良好的供電企業(yè)文化。企業(yè)文化是隨現(xiàn)代工業(yè)文明的發(fā)展而發(fā)展，具有本企業(yè)特征的基本信念、價(jià)值觀念、道德規(guī)范、規(guī)章制度、生活方式、人文環(huán)境以及與此相適應(yīng)的思維方式和行為方式的總和。企業(yè)文化是一種無形力量，影響企業(yè)員工的思維方式和行為方式，良好的企業(yè)文化有助于企業(yè)內(nèi)部控制作用的充分發(fā)揮。
4、建立有利于內(nèi)部控制的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分工體系。組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的好壞，將直接影響供電企業(yè)的經(jīng)營成果和控制效果。良好的組織必須以執(zhí)行企業(yè)預(yù)算或計(jì)劃為使命，并具有清晰的職位層次順序、流暢的意見溝通渠道、有效的協(xié)調(diào)與合作體系。有了良好的組織結(jié)構(gòu)，還必須進(jìn)行合理的、符合內(nèi)部控制要求的權(quán)責(zé)分工。合理的權(quán)責(zé)分工，將減少企業(yè)內(nèi)部控制中的扯皮現(xiàn)象，增強(qiáng)各級員工參與內(nèi)部控制的積極性、主動(dòng)性。
5、建立有效的信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)的好壞，直接影響企業(yè)內(nèi)部控制的效率和效果。一般而言，企業(yè)的信息系統(tǒng)包括企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)信息系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)和生產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。如浙江省電力公司已運(yùn)用的以國際上最先進(jìn)軟件SAP-R3為主體的覆蓋全省供電企業(yè)范圍的信息系統(tǒng)，就為實(shí)現(xiàn)良好的內(nèi)部控制環(huán)境創(chuàng)造了條件。
6、制訂有效的人力資源和員工激勵(lì)政策。企業(yè)人力資源和員工激勵(lì)政策直接影響企業(yè)中每一個(gè)人的工作業(yè)績和表現(xiàn)，良好的人力資源和員工激勵(lì)政策，對提高供電企業(yè)員工的素質(zhì)、更好地貫徹執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制有很大的幫助。
（三）制度建設(shè)和程序（流程）設(shè)計(jì)是必要條件
企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)不僅是企業(yè)內(nèi)部的事情，它具有廣泛的社會性。宏觀監(jiān)督企業(yè)合規(guī)合法經(jīng)營是政府宏觀管理的重要職能，我國的《會計(jì)法》、財(cái)政部發(fā)布的一系列《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》，已對企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容做出了規(guī)定；國務(wù)院經(jīng)貿(mào)委《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范》對法人治理結(jié)構(gòu)，成本核算和管理、資金管理等內(nèi)部控制的有關(guān)內(nèi)容提出了規(guī)范性的要求。企業(yè)在內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)以國家統(tǒng)一的內(nèi)部控制規(guī)范為指導(dǎo)，結(jié)合供電企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)建立內(nèi)部控制框架，并制訂具體的控制程序、實(shí)施細(xì)則和相關(guān)措施。
（四）提高財(cái)會部門的權(quán)威性，充分發(fā)揮內(nèi)部會計(jì)控制在企業(yè)內(nèi)部控制中的核心作用
作為國家獨(dú)資控股的供電企業(yè)，更應(yīng)該提高會計(jì)在企業(yè)內(nèi)部控制中的核心地位。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的最終目的是為了獲取最大的效益，企業(yè)所有主要的經(jīng)營活動(dòng)都可以用貨幣（即錢）來衡量。企業(yè)的產(chǎn)、供、銷等各環(huán)節(jié)的活動(dòng)都可以用會計(jì)語言予以記錄，也就是說，企業(yè)經(jīng)營中的各環(huán)節(jié)均可以通過會計(jì)加以控制。所以，內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)一般都是圍繞會計(jì)控制這一核心展開和實(shí)施的，任何忽視或者弱化會計(jì)控制功能的行為都是十分危險(xiǎn)的。在供電企業(yè)中設(shè)置總會計(jì)師，這將有助于會計(jì)控制功能的充分有效發(fā)揮，提高會計(jì)控制的權(quán)威性。因?yàn)榭倳?jì)師是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)之一，參與企業(yè)的決策過程，可以使會計(jì)控制作用提前發(fā)揮。
（五）需建立完整的檢查、監(jiān)督保證體系
就制度而言，就是對人的行為或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理過程中相互聯(lián)系、相互制約的一種管理制度，是對人的行為或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理過程中實(shí)施控制的方法、程序和手續(xù)的總稱。制度的執(zhí)行就意味著人的行為或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的處理受到了約束，如果對制度的執(zhí)行情況不進(jìn)行定期檢查監(jiān)督，對違反制度的現(xiàn)象不進(jìn)行嚴(yán)肅處理，那么制度的作用就會大打折扣，久而久之就會形同虛設(shè)。所以，除了外部監(jiān)督、檢查體系（工商、稅務(wù)、審計(jì)、物價(jià)等）外，供電企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)中必須有檢查、監(jiān)督程序加以保證，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)律檢查委員會、工會、職代會等部門的監(jiān)督檢查作用，從而保證企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
五、需要注意的幾個(gè)問題
1、財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》中確定了六條原則：一是合法性原則；二是有效性原則；三是全面性原則；四是不相容職務(wù)相分離原則；五是成本效益原則；六是適時(shí)性原則。供電企業(yè),在具體建立內(nèi)部控制系統(tǒng)過程中，由于各企業(yè)的規(guī)模、管理基礎(chǔ)、人員素質(zhì)、以及領(lǐng)導(dǎo)層水平等不盡相同，因此還應(yīng)該貫徹“先易后難、先簡后繁”的原則，想一步登天，一夜之間把所有事情做好是不現(xiàn)實(shí)的。
2、財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》中提及的內(nèi)部控制方法是從會計(jì)角度提出的，作為完整的內(nèi)部控制系統(tǒng)，還應(yīng)包括內(nèi)部審計(jì)控制方法和其他業(yè)務(wù)或技術(shù)的控制方法等。
3、在內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)過程中，要注重可操作性和實(shí)用性。首先在制訂制度或?qū)嵤┘?xì)則時(shí)要注意做到既嚴(yán)密合理，又簡單明了，便于貫徹落實(shí)；其次配合制度建設(shè)，制訂相應(yīng)的符合標(biāo)準(zhǔn)的流程圖，使員工看過流程圖以后，知道這件事應(yīng)怎么做、有幾個(gè)環(huán)節(jié)、需注意點(diǎn)什么、時(shí)間和質(zhì)量要求等；第三在完成上述工作的基礎(chǔ)上，對一些需要審批的、或者要作為依據(jù)保存的事項(xiàng)，應(yīng)盡量統(tǒng)一印制（或者在企業(yè)內(nèi)部局域網(wǎng)上統(tǒng)一樣式）適合實(shí)際操作的表格，如內(nèi)部各種預(yù)算和計(jì)劃審批單、經(jīng)濟(jì)合同會簽單、質(zhì)量保證金支付通知單等，以達(dá)到規(guī)范化控制的要求，同時(shí)也可以減少不必要的培訓(xùn)工作量。
參考文獻(xiàn)：
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