
紹興電力局 孫耿民
加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制,強(qiáng)化制度建設(shè)是解決當(dāng)前一些企業(yè)內(nèi)部管理松弛、控制弱化的重要舉措,是從源頭上治理腐敗的一項(xiàng)制度安排,是我國加入WTO的客觀要求,是一項(xiàng)重要的企業(yè)管理內(nèi)容。作為國家獨(dú)資經(jīng)營的、具有壟斷性質(zhì)的、掌握著大量資源的供電企業(yè),尤其有必要加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。本文就供電企業(yè)內(nèi)部如何加強(qiáng)和實(shí)施內(nèi)部控制談一些看法,供大家參考。
一、 內(nèi)部控制的涵義
根據(jù)有關(guān)研究文獻(xiàn),內(nèi)部控制理論的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)漫長的時(shí)期,大致可分為內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制整體框架等幾個(gè)不同階段。內(nèi)部控制制度起源于美國,1949年美國注冊會計(jì)師協(xié)會在一份特別報(bào)告中,首次將內(nèi)部控制界定為:一個(gè)企業(yè)為保護(hù)資產(chǎn)完整、保證會計(jì)數(shù)據(jù)的正確和可靠、提高經(jīng)營效率、貫徹管理部門既定決策,所制訂的政策、程序、方法和措施。隨著歷史的發(fā)展,內(nèi)部控制理論得到了進(jìn)一步的豐富和發(fā)展。
在我國,內(nèi)部控制的概念受西方的影響很大,在新《會計(jì)法》頒布實(shí)施之際,財(cái)政部會計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)將其表述為:“從我國目前的情況來看,內(nèi)部控制是指一個(gè)單位的各級管理層為了保護(hù)其經(jīng)濟(jì)資源的安全、完整,確保經(jīng)濟(jì)和會計(jì)信息的正確可靠,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為,控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng),利用單位內(nèi)部分工而產(chǎn)生的相互制約、相互聯(lián)系的關(guān)系,形成一系列具有控制職能的方法、措施和程序,并予以規(guī)范化、系統(tǒng)化,使之成為一個(gè)較為嚴(yán)密、完整的體系?!?#61588;
內(nèi)部控制作為一個(gè)體系或系統(tǒng),包括會計(jì)控制(含財(cái)務(wù),下同)、管理控制、業(yè)務(wù)控制和法規(guī)執(zhí)行控制。會計(jì)控制的對象是貨幣以及與貨幣有關(guān)的物,管理控制的對象是人,業(yè)務(wù)控制的對象為物,而法規(guī)執(zhí)行控制是其他三項(xiàng)控制的前提條件,會計(jì)控制則是內(nèi)部控制系統(tǒng)的核心。
二、供電企業(yè)的特點(diǎn)及內(nèi)部控制現(xiàn)狀
(一)供電企業(yè)的特點(diǎn)
1、供電企業(yè)具有國家賦予的地域壟斷地位,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩較為濃厚,電力產(chǎn)品價(jià)格嚴(yán)格受控于國家政策,因此,經(jīng)營上感覺不到市場經(jīng)濟(jì)競爭的殘酷性。雖然內(nèi)部管理上小改不斷,但總體上沿用傳統(tǒng)方法較多。就全國供電企業(yè)來看,還未完全進(jìn)行公司制改革,實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度。
2、供電企業(yè)是電力產(chǎn)品的經(jīng)銷企業(yè),但電力是特殊的產(chǎn)品,其產(chǎn)、供、銷、用瞬間同時(shí)完成,根本無法儲存。
3、供電企業(yè)是標(biāo)準(zhǔn)的資金密集型企業(yè)。無論是資本性收支或收益性收支,都是其他企業(yè)不可比的,如浙江省電力公司,近幾年的資本性投資均達(dá)到每年一百多億元,每年的銷售收入達(dá)到三百多億元,并以每年將近百分之二十的速度遞增。
4、電力產(chǎn)品涉及到千家萬戶、各行各業(yè),管理范圍廣;電力資產(chǎn)數(shù)量多、價(jià)值大、分布范圍廣,幾乎遍及城鄉(xiāng)各個(gè)角落。如紹興電力局,到2002年底,固定資產(chǎn)原值就達(dá)50多億元,并以每年約百分之十的速度遞增。
5、供電企業(yè)與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切。供電企業(yè)管理的好壞,直接影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也促進(jìn)供電企業(yè)的發(fā)展,兩者是相輔相成、互相促進(jìn)的關(guān)系。
(二)供電企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀
1、有一定的內(nèi)部控制制度,但不健全。供電企業(yè)長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式,內(nèi)部實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支,管理相對比其他企業(yè)要嚴(yán)格,相應(yīng)的管理制度也制訂了不少。如浙江省電力公司就制訂了有關(guān)固定資產(chǎn)管理、城農(nóng)網(wǎng)資金管理、全面預(yù)算管理、工程項(xiàng)目管理、招投標(biāo)管理,以及財(cái)務(wù)、審計(jì)、監(jiān)察等方面的制度、辦法、規(guī)定等。但隨著社會的發(fā)展,對照新《會計(jì)法》和國家有關(guān)法規(guī)的要求,就顯得不夠全面、系統(tǒng),如對經(jīng)濟(jì)崗位人員的控制,重要崗位監(jiān)督,以及業(yè)務(wù)控制等方面,尚沒有一個(gè)較完整、系統(tǒng)的制度要求。
2、對制度的執(zhí)行、檢查、監(jiān)督不力,處理不嚴(yán),以至于有些制度和規(guī)定形同虛設(shè)。如近幾年一再強(qiáng)調(diào)各單位不得私設(shè)各種名目的“小金庫”或“賬外賬”,在制度上也作了嚴(yán)格要求,但是“小金庫”等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生,有的金額還很大。
3、會計(jì)信息時(shí)有失真。供電企業(yè)受國家委托經(jīng)營,其經(jīng)營效率和效益體現(xiàn)在上級下達(dá)的有關(guān)考核指標(biāo)上,并將指標(biāo)完成的好壞與經(jīng)營者和全體員工的收入掛鉤。受利益驅(qū)動(dòng),為了完成這些指標(biāo),經(jīng)營者和相關(guān)人員(含財(cái)會人員)就會想盡各種辦法,使會計(jì)信息反映的指標(biāo)符合上級考核要求,從而造成會計(jì)信息失真。
4、內(nèi)部控制不嚴(yán)密,某些崗位職責(zé)設(shè)計(jì)不合理,相互牽制制約不夠,使犯罪分子有機(jī)可乘,違紀(jì)違法事件時(shí)有發(fā)生。如供電企業(yè)內(nèi)部的基建部門,既負(fù)責(zé)工程施工的招投標(biāo),又管工程的現(xiàn)場施工和工程的預(yù)決算的審核等,管理權(quán)過于集中,不符合內(nèi)部控制、相互制約的要求。因此,稍有不慎,很容易導(dǎo)致腐敗或犯罪事件的發(fā)生。
三、供電企業(yè)內(nèi)部控制不嚴(yán)的主要原因
1、供電企業(yè)的產(chǎn)權(quán)尚不明晰。供電企業(yè)的出資人是國家,目前由國資委代表國家行使所有權(quán),而國資委管理的企業(yè)不止一家,因此,實(shí)際的產(chǎn)權(quán)主體是不夠明晰的。所以,往往造成供電企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層只是對委派他們的上級負(fù)責(zé),或者是對上級下達(dá)的幾個(gè)考核指標(biāo)負(fù)責(zé),內(nèi)部控制僅限于完成各項(xiàng)指標(biāo)而已,真正的、內(nèi)在的內(nèi)部控制動(dòng)力不足。
2、領(lǐng)導(dǎo)層重視程度不夠。領(lǐng)導(dǎo)者認(rèn)為,供電企業(yè)由于具有天然的壟斷性,企業(yè)內(nèi)部控制也有一定的基礎(chǔ),一時(shí)的失控也不會造成企業(yè)倒閉。但是,在供電企業(yè)中,由于內(nèi)部失控造成虧損的企業(yè)也為數(shù)不少,只是由于國家電網(wǎng)公司的單位太多,一經(jīng)報(bào)表匯總,很多問題就會被掩蓋掉。
3、制度不全、執(zhí)行不嚴(yán)、處理不力。供電企業(yè)是老國有企業(yè),各種制度也訂了不少,但內(nèi)容完整、相互協(xié)調(diào)、真正執(zhí)行到位的卻不多。有些制度,往往是為了應(yīng)付檢查、為通過評審而制訂的,因此往往造成執(zhí)行不嚴(yán)、處理不力或無法處理的現(xiàn)象。
4、作為內(nèi)部控制的核心部門“財(cái)會部門”的地位不高、權(quán)威性不夠。目前在供電企業(yè)中普遍存在這樣一種現(xiàn)象,即財(cái)會部門的主要工作是記賬、算賬、報(bào)賬,只發(fā)揮了會計(jì)核算的功能,與所謂的“賬房先生”的作用一樣。財(cái)會部門最重要的內(nèi)部控制功能,則發(fā)揮不好或發(fā)揮不了,更被排除在領(lǐng)導(dǎo)層的決策之外。
5、外部監(jiān)督乏力。為了加強(qiáng)監(jiān)督,我國己形成了包括政府(財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、工商、物價(jià)等)監(jiān)督和社會(中介機(jī)構(gòu)和社會輿論等)監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督體系,然而其監(jiān)督效果卻不盡人意。究其原因主要是:一是沒有真正形成有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的大環(huán)境;二是法規(guī)不全,法規(guī)建設(shè)遠(yuǎn)沒有達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)的要求;三是各種監(jiān)督功能交叉,標(biāo)準(zhǔn)不一,橫向信息缺乏有效的溝通,未能形成監(jiān)督合力;四是各種監(jiān)督?jīng)]有按照法規(guī)要求的目標(biāo)進(jìn)行;五是不規(guī)范的執(zhí)業(yè)環(huán)境和不正當(dāng)?shù)母偁?;六是監(jiān)督檢查人員的素質(zhì)參差不齊。
四、供電企業(yè)內(nèi)部控制的總體思路和對策
按照現(xiàn)代企業(yè)理論,在公司制度下,所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互分離。對所有者來說,其最關(guān)心的是投入資本的安全性和收益性,即實(shí)現(xiàn)資本保值增值的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須要靠有效的內(nèi)部控制來作保證。對經(jīng)營者而言,也必須通過有效的內(nèi)部控制,才能建立一種科學(xué)合理的激勵(lì)和約束機(jī)制,從而調(diào)動(dòng)經(jīng)營者管理好企業(yè)的積極性。
財(cái)政部發(fā)布的一系列《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》,對企業(yè)建立健全內(nèi)部控制系統(tǒng)是一個(gè)很好的指導(dǎo)范本。供電企業(yè)理應(yīng)借此機(jī)會,按照財(cái)政部的要求,進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè),建立一套比較完善的內(nèi)部控制系統(tǒng),以保證供電企業(yè)能持續(xù)、健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展,充分發(fā)揮電力先行官的作用。
(一)建立完善的內(nèi)部控制系統(tǒng),領(lǐng)導(dǎo)重視是前提
對內(nèi)部控制而言,一個(gè)積極的、主動(dòng)參與的領(lǐng)導(dǎo)層是相當(dāng)重要的。為使領(lǐng)導(dǎo)層重視并積極參與,可從以下幾方面著手:
1、提高領(lǐng)導(dǎo)層的綜合素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)者,特別是主要領(lǐng)導(dǎo)者的綜合素質(zhì)在供電企業(yè)經(jīng)營管理中起關(guān)鍵性作用,素質(zhì)不同,對企業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的影響也完全不同;同理,領(lǐng)導(dǎo)者的綜合素質(zhì)水平對企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)也將產(chǎn)生重大影響。
2、將內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)列入領(lǐng)導(dǎo)者的政績考核內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)者的政績不是空的,必須從工作實(shí)際中體現(xiàn)出來,作為一個(gè)電力企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),不重視或不懂內(nèi)部控制,無疑是不稱職的,要把這一方面的要求列入領(lǐng)導(dǎo)者的政績考核內(nèi)容,實(shí)行一票否決制。
3、供電企業(yè)內(nèi)部控制方面出問題,首先必須追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任??v觀供電企業(yè)近幾年不斷發(fā)生各種案件,有的還是重復(fù)發(fā)生的同類案件,如“小金庫”等,都與沒有很好追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任有關(guān),從而影響了內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)和有效實(shí)施。
(二)營造良好的控制環(huán)境和全員參與的企業(yè)文化氛圍??刂骗h(huán)境是指對建立、加強(qiáng)或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素。內(nèi)部控制系統(tǒng)的執(zhí)行者是包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體員工,每一個(gè)員工既是控制的主體、又是控制的客體。所以,員工的道德水準(zhǔn)和價(jià)值觀念是企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境的重要因素。
1、領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)有良好的品行和內(nèi)部控制理念。領(lǐng)導(dǎo)者是內(nèi)部控制制度的制訂和執(zhí)行者,首先必須以身作則、身體力行。制度、流程一經(jīng)制訂,就必須嚴(yán)格執(zhí)行,不能因?yàn)槭穷I(lǐng)導(dǎo)就可以不受制度和流程的約束。
2、應(yīng)盡快實(shí)行公司制改革,完善法人治理結(jié)構(gòu),建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)為基本特征的現(xiàn)代企業(yè)制度。目前,供電企業(yè)尚未進(jìn)行公司制改革,所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)尚未真正分離,有些供電企業(yè)的黨委書記和總經(jīng)理(或供電局長)仍由一人兼任,極不利于內(nèi)部控制環(huán)境的形成。
3、營造良好的供電企業(yè)文化。企業(yè)文化是隨現(xiàn)代工業(yè)文明的發(fā)展而發(fā)展,具有本企業(yè)特征的基本信念、價(jià)值觀念、道德規(guī)范、規(guī)章制度、生活方式、人文環(huán)境以及與此相適應(yīng)的思維方式和行為方式的總和。企業(yè)文化是一種無形力量,影響企業(yè)員工的思維方式和行為方式,良好的企業(yè)文化有助于企業(yè)內(nèi)部控制作用的充分發(fā)揮。
4、建立有利于內(nèi)部控制的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分工體系。組織結(jié)構(gòu)建設(shè)的好壞,將直接影響供電企業(yè)的經(jīng)營成果和控制效果。良好的組織必須以執(zhí)行企業(yè)預(yù)算或計(jì)劃為使命,并具有清晰的職位層次順序、流暢的意見溝通渠道、有效的協(xié)調(diào)與合作體系。有了良好的組織結(jié)構(gòu),還必須進(jìn)行合理的、符合內(nèi)部控制要求的權(quán)責(zé)分工。合理的權(quán)責(zé)分工,將減少企業(yè)內(nèi)部控制中的扯皮現(xiàn)象,增強(qiáng)各級員工參與內(nèi)部控制的積極性、主動(dòng)性。
5、建立有效的信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)的好壞,直接影響企業(yè)內(nèi)部控制的效率和效果。一般而言,企業(yè)的信息系統(tǒng)包括企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)信息系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)和生產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。如浙江省電力公司已運(yùn)用的以國際上最先進(jìn)軟件SAP-R3為主體的覆蓋全省供電企業(yè)范圍的信息系統(tǒng),就為實(shí)現(xiàn)良好的內(nèi)部控制環(huán)境創(chuàng)造了條件。
6、制訂有效的人力資源和員工激勵(lì)政策。企業(yè)人力資源和員工激勵(lì)政策直接影響企業(yè)中每一個(gè)人的工作業(yè)績和表現(xiàn),良好的人力資源和員工激勵(lì)政策,對提高供電企業(yè)員工的素質(zhì)、更好地貫徹執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制有很大的幫助。
(三)制度建設(shè)和程序(流程)設(shè)計(jì)是必要條件
企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)不僅是企業(yè)內(nèi)部的事情,它具有廣泛的社會性。宏觀監(jiān)督企業(yè)合規(guī)合法經(jīng)營是政府宏觀管理的重要職能,我國的《會計(jì)法》、財(cái)政部發(fā)布的一系列《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》,已對企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容做出了規(guī)定;國務(wù)院經(jīng)貿(mào)委《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范》對法人治理結(jié)構(gòu),成本核算和管理、資金管理等內(nèi)部控制的有關(guān)內(nèi)容提出了規(guī)范性的要求。企業(yè)在內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)過程中,應(yīng)以國家統(tǒng)一的內(nèi)部控制規(guī)范為指導(dǎo),結(jié)合供電企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)建立內(nèi)部控制框架,并制訂具體的控制程序、實(shí)施細(xì)則和相關(guān)措施。
(四)提高財(cái)會部門的權(quán)威性,充分發(fā)揮內(nèi)部會計(jì)控制在企業(yè)內(nèi)部控制中的核心作用
作為國家獨(dú)資控股的供電企業(yè),更應(yīng)該提高會計(jì)在企業(yè)內(nèi)部控制中的核心地位。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的最終目的是為了獲取最大的效益,企業(yè)所有主要的經(jīng)營活動(dòng)都可以用貨幣(即錢)來衡量。企業(yè)的產(chǎn)、供、銷等各環(huán)節(jié)的活動(dòng)都可以用會計(jì)語言予以記錄,也就是說,企業(yè)經(jīng)營中的各環(huán)節(jié)均可以通過會計(jì)加以控制。所以,內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)一般都是圍繞會計(jì)控制這一核心展開和實(shí)施的,任何忽視或者弱化會計(jì)控制功能的行為都是十分危險(xiǎn)的。在供電企業(yè)中設(shè)置總會計(jì)師,這將有助于會計(jì)控制功能的充分有效發(fā)揮,提高會計(jì)控制的權(quán)威性。因?yàn)榭倳?jì)師是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)之一,參與企業(yè)的決策過程,可以使會計(jì)控制作用提前發(fā)揮。
(五)需建立完整的檢查、監(jiān)督保證體系
就制度而言,就是對人的行為或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理過程中相互聯(lián)系、相互制約的一種管理制度,是對人的行為或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理過程中實(shí)施控制的方法、程序和手續(xù)的總稱。制度的執(zhí)行就意味著人的行為或經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的處理受到了約束,如果對制度的執(zhí)行情況不進(jìn)行定期檢查監(jiān)督,對違反制度的現(xiàn)象不進(jìn)行嚴(yán)肅處理,那么制度的作用就會大打折扣,久而久之就會形同虛設(shè)。所以,除了外部監(jiān)督、檢查體系(工商、稅務(wù)、審計(jì)、物價(jià)等)外,供電企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)中必須有檢查、監(jiān)督程序加以保證,充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)律檢查委員會、工會、職代會等部門的監(jiān)督檢查作用,從而保證企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
五、需要注意的幾個(gè)問題
1、財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》中確定了六條原則:一是合法性原則;二是有效性原則;三是全面性原則;四是不相容職務(wù)相分離原則;五是成本效益原則;六是適時(shí)性原則。供電企業(yè),在具體建立內(nèi)部控制系統(tǒng)過程中,由于各企業(yè)的規(guī)模、管理基礎(chǔ)、人員素質(zhì)、以及領(lǐng)導(dǎo)層水平等不盡相同,因此還應(yīng)該貫徹“先易后難、先簡后繁”的原則,想一步登天,一夜之間把所有事情做好是不現(xiàn)實(shí)的。
2、財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》中提及的內(nèi)部控制方法是從會計(jì)角度提出的,作為完整的內(nèi)部控制系統(tǒng),還應(yīng)包括內(nèi)部審計(jì)控制方法和其他業(yè)務(wù)或技術(shù)的控制方法等。
3、在內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)過程中,要注重可操作性和實(shí)用性。首先在制訂制度或?qū)嵤┘?xì)則時(shí)要注意做到既嚴(yán)密合理,又簡單明了,便于貫徹落實(shí);其次配合制度建設(shè),制訂相應(yīng)的符合標(biāo)準(zhǔn)的流程圖,使員工看過流程圖以后,知道這件事應(yīng)怎么做、有幾個(gè)環(huán)節(jié)、需注意點(diǎn)什么、時(shí)間和質(zhì)量要求等;第三在完成上述工作的基礎(chǔ)上,對一些需要審批的、或者要作為依據(jù)保存的事項(xiàng),應(yīng)盡量統(tǒng)一印制(或者在企業(yè)內(nèi)部局域網(wǎng)上統(tǒng)一樣式)適合實(shí)際操作的表格,如內(nèi)部各種預(yù)算和計(jì)劃審批單、經(jīng)濟(jì)合同會簽單、質(zhì)量保證金支付通知單等,以達(dá)到規(guī)范化控制的要求,同時(shí)也可以減少不必要的培訓(xùn)工作量。
參考文獻(xiàn):
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