金華電業(yè)局 余立軍
2008年6月28日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》）?！秲?nèi)控規(guī)范》從2009年7月1日先在上市公司范圍內(nèi)施行，鼓勵(lì)非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行。這個(gè)被譽(yù)為中國(guó)版的“薩班斯法案”出臺(tái)，將對(duì)我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。
現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)在完善公司治理、防范管理風(fēng)險(xiǎn)、改進(jìn)內(nèi)部控制等方面發(fā)揮著重要的作用。2002年，美國(guó)安然、世界通信等公司的財(cái)務(wù)欺詐案件發(fā)生之后，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)了《2002年公眾公司會(huì)計(jì)改革和投資者保護(hù)法案》（又名薩班斯法案）。該法案的“404條款”對(duì)內(nèi)部控制體系的建設(shè)提出了嚴(yán)格的要求。當(dāng)前，我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)工作正處在全面轉(zhuǎn)型的起步階段，國(guó)家電網(wǎng)公司和浙江省電力公司也明確提出“強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作由查錯(cuò)糾弊向績(jī)效型、風(fēng)險(xiǎn)型審計(jì)轉(zhuǎn)變”的具體要求?！秲?nèi)控規(guī)范》的頒布與實(shí)施，必將會(huì)對(duì)公司系統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)工作轉(zhuǎn)型產(chǎn)生積極的影響。
一、科學(xué)界定內(nèi)部控制內(nèi)涵，奠定內(nèi)部審計(jì)工作基礎(chǔ)
內(nèi)部控制是現(xiàn)代公司管理的重要手段，也是現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。最初，我們對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)僅僅停留在會(huì)計(jì)部門內(nèi)部不相容職務(wù)相分離的崗位牽制。直到2001年6月，財(cái)政部發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范基本規(guī)范》及其具體規(guī)范，才對(duì)內(nèi)部控制才有了更全面的理解。該規(guī)范將內(nèi)部控制擴(kuò)大到了單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的所有部門和人員，涵蓋了單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。但這一規(guī)范所考慮的會(huì)計(jì)控制僅僅是企業(yè)內(nèi)部控制的一部分，雖然這部分很重要，但是還不全面。近期發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》首次科學(xué)界定了內(nèi)部控制的內(nèi)涵，將內(nèi)部控制由狹義的會(huì)計(jì)專業(yè)控制提升為廣義的企業(yè)層面控制。該規(guī)范稱內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。
《內(nèi)控規(guī)范》統(tǒng)籌構(gòu)建了內(nèi)部控制的基本要素，提出了以內(nèi)部環(huán)境為重要基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為重要環(huán)節(jié)，以控制活動(dòng)為重要手段，以信息與溝通為重要條件，以內(nèi)部監(jiān)督為重要保證等五要素的內(nèi)部控制柜架。內(nèi)部環(huán)境強(qiáng)調(diào)要以公司治理為核心，規(guī)范股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層之間的職責(zé)分工，建立相互制衡的機(jī)制；設(shè)立相應(yīng)的內(nèi)部控制組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并將內(nèi)部控制的權(quán)利和責(zé)任落實(shí)到各責(zé)任單位；從人力資源政策、企業(yè)文化和法制教育三方面來(lái)保障良好的內(nèi)部控制環(huán)境。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要求企業(yè)根據(jù)控制目標(biāo)，全面系統(tǒng)持續(xù)地收集相關(guān)信息，及時(shí)準(zhǔn)確識(shí)別與控制目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)承受度?？刂苹顒?dòng)要求企業(yè)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，采取不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、運(yùn)營(yíng)分析控制和績(jī)效考評(píng)控制等控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)。信息與溝通要求企業(yè)建設(shè)信息與溝通制度，通過信息的收集和傳遞、信息技術(shù)的應(yīng)用和反舞弊機(jī)制的建立等措施確保信息及時(shí)溝通，促進(jìn)內(nèi)部控制有效運(yùn)行。內(nèi)部監(jiān)督主要明確了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限和工作要求，重點(diǎn)是查找內(nèi)部控制缺陷，定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，出具內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告，上市公司還需要將年度評(píng)價(jià)報(bào)告向社會(huì)公開批露。
現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)主要是通過對(duì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，從而提出改進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制的建議，以幫助企業(yè)實(shí)現(xiàn)預(yù)先制定的控制目標(biāo)。完善的內(nèi)部控制體系是現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的前提條件和工作基礎(chǔ)，同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)也是現(xiàn)代內(nèi)部控制體系的重要組成部分。
二、明確要求設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，確保內(nèi)部審計(jì)工作獨(dú)立客觀性
內(nèi)部審計(jì)的工作質(zhì)量主要取決于審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力和客觀的工作態(tài)度。客觀性是一種公正的、不偏不倚的態(tài)度，它追求是誠(chéng)實(shí)，這是審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守職業(yè)道德，也是確保審計(jì)工作質(zhì)量的重要保證。而獨(dú)立性是影響客觀性最主要的因素，它被視為是內(nèi)部審計(jì)的生命。雖然在實(shí)踐中要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的完全獨(dú)立是非常困難的，但所有科學(xué)的內(nèi)部控制體系都將保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立性作為機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要原則。
《內(nèi)控規(guī)范》提出企業(yè)要在董事會(huì)下設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查企業(yè)內(nèi)部控制，監(jiān)督內(nèi)部控制的有效實(shí)施和內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)情況，協(xié)調(diào)內(nèi)部控制審計(jì)及其他相關(guān)事宜。同時(shí)要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，并保證其工作的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制重大缺陷有權(quán)直接向董事會(huì)及其審計(jì)委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)報(bào)告，在組織設(shè)計(jì)上，保證了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在企業(yè)中的獨(dú)立性。
三、開展內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)，拓展內(nèi)部審計(jì)工作范圍
當(dāng)前，我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)工作仍然處在以查錯(cuò)糾弊為主的財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)階段，審計(jì)工作主要圍繞著企業(yè)的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)來(lái)開展。從我局的情況來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)工作的主要職責(zé)有：一是財(cái)務(wù)收支審計(jì)，二是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，三是以工程結(jié)算審價(jià)和工程竣工決算審計(jì)為主的工程審計(jì)，四是配合紀(jì)檢監(jiān)察等部門開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。近年來(lái)，在省公司審計(jì)部門的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我局的內(nèi)部審計(jì)工作正在逐步向管理審計(jì)轉(zhuǎn)型，組織開展了固定資產(chǎn)管理審計(jì)、電費(fèi)電價(jià)審計(jì)等專項(xiàng)審計(jì)，拓寬了內(nèi)部審計(jì)的工作面，提高了審計(jì)部門在企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)方面的地位。但內(nèi)部審計(jì)工作總體上仍然處在由財(cái)務(wù)審計(jì)為主向財(cái)務(wù)審計(jì)和管理審計(jì)并重轉(zhuǎn)型的起步階段。
《內(nèi)控規(guī)范》明確提出，企業(yè)要制定內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要對(duì)企業(yè)的內(nèi)部控制開展日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷要分析缺陷的性質(zhì)和產(chǎn)生的原因，提出整改方案，采取適當(dāng)?shù)男问郊皶r(shí)向董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層報(bào)告。企業(yè)要定期對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，并出具內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告，上市公司還應(yīng)向社會(huì)公眾批露年度內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。這些條款必將促使內(nèi)部審計(jì)工作向“以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、以控制為主線、以治理為核心、以發(fā)展為目標(biāo)”的新模式轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)工作的全面轉(zhuǎn)型。
《內(nèi)控規(guī)范》將在2009年7月1日開始在上市公司先行施行，同時(shí)鼓勵(lì)非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行。面對(duì)新的形勢(shì)，內(nèi)部審計(jì)如何抓住這一有利契機(jī)，主動(dòng)適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境，開拓性地創(chuàng)造內(nèi)部審計(jì)工作的新局面，需要我們認(rèn)真的思考和不懈的努力。
一、推動(dòng)審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立，保障內(nèi)部審計(jì)的相對(duì)獨(dú)立性
根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》要求，內(nèi)部審計(jì)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是審計(jì)委員會(huì)。根據(jù)國(guó)有企業(yè)公司治理的現(xiàn)狀，建議設(shè)立由全體領(lǐng)導(dǎo)班子成員和主要部門負(fù)責(zé)人組成審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人由行政一把手擔(dān)任。審計(jì)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)提出的年度審計(jì)計(jì)劃，授權(quán)內(nèi)部審計(jì)人員可以查閱企業(yè)所有的內(nèi)部控制資料，定期聽取內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制情況的檢查匯報(bào)，審閱批準(zhǔn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)提交的年度內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。
二、促進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)，創(chuàng)造內(nèi)部審計(jì)良好工作基礎(chǔ)
內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制體系是相輔相成的，內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，而完善的內(nèi)部控制體系也是現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)工作的基礎(chǔ)。近年來(lái)，我們通過創(chuàng)一流、同業(yè)對(duì)標(biāo)、質(zhì)量管理體系認(rèn)證等一系列工作，已初步建立了一整套較為完整的內(nèi)部控制制度，但也不能否認(rèn)我們內(nèi)部控制的運(yùn)行情況非常不理想。這里面有管理理念的問題，如制度主要是以職能的方式而不是以流程的方式來(lái)制定，制度之間具有天然的獨(dú)立性；有制度設(shè)計(jì)的問題，大多數(shù)內(nèi)控制度過于原則，缺乏可操作性，如缺少具體的工作步驟和流轉(zhuǎn)程序，缺少具體的質(zhì)量和時(shí)限要求；也有制度運(yùn)行的問題，許多制度沒有得到很好的執(zhí)行，沒有使用統(tǒng)一的表格和流程幫助執(zhí)行，更沒有通過管理信息系統(tǒng)予以固化。在這種情況下，開展內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)是非常困難的。在內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型的初期，將會(huì)把大量的精力放在內(nèi)控制度的建設(shè)上，而不是對(duì)內(nèi)控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)上。
三、樹立內(nèi)部審計(jì)新理念，確保審計(jì)部門與業(yè)務(wù)部門的目標(biāo)趨于一致
內(nèi)部審計(jì)工作難以開展的原因之一，是傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)所造成的。傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)主要履行查錯(cuò)糾弊的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé)，這樣容易使審計(jì)部門與業(yè)務(wù)部門對(duì)立。而新的《內(nèi)控規(guī)范》構(gòu)建了以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為導(dǎo)向，以內(nèi)部控制為主線，以公司治理為目標(biāo)完整的內(nèi)部控制體系，內(nèi)控制度建立和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職責(zé)在業(yè)務(wù)部門，審計(jì)機(jī)構(gòu)只是對(duì)內(nèi)部控制在防范風(fēng)險(xiǎn)的有效性方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。審計(jì)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)與業(yè)務(wù)部門的目標(biāo)趨于一致，能消除職責(zé)設(shè)計(jì)上的沖突。審計(jì)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行內(nèi)部控制檢查時(shí)，還要注意改變一些傳統(tǒng)的做法，如出具帶有強(qiáng)制性的審計(jì)意見書，提出業(yè)績(jī)考核等等。當(dāng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作成為業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和企業(yè)管理層的重要幫手時(shí)，內(nèi)部審計(jì)的作用將會(huì)得到更好的發(fā)揮。
四、加強(qiáng)審計(jì)人員能力建設(shè)，提高內(nèi)部審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)
內(nèi)部審計(jì)工作的開展，需要有一支高素質(zhì)的專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍，在《內(nèi)控規(guī)范》實(shí)施后，這一需求將會(huì)顯得更加迫切。當(dāng)前，我們的審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)以財(cái)務(wù)管理和工程管理兩個(gè)專業(yè)為主，主要工作圍繞財(cái)務(wù)收支審計(jì)和工程造價(jià)審計(jì)來(lái)開展，審計(jì)人員的工作理念、工作能力和專業(yè)背景與《內(nèi)控規(guī)范》的要求還有很大的差距。根據(jù)實(shí)際情況，我們要大力加強(qiáng)涵蓋多個(gè)專業(yè)的專職審計(jì)和兼職審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)。專職審計(jì)人員應(yīng)具備兩方面的素質(zhì)，一是扎實(shí)的專業(yè)背景和豐富的專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，二是現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的相關(guān)知識(shí)和技能。要?jiǎng)?chuàng)造條件為審計(jì)人員的專業(yè)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)提供方便，鼓勵(lì)審計(jì)人員參加國(guó)際注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師（CIA）資格考試。要選聘部分專業(yè)骨干和專家組成兼職審計(jì)隊(duì)伍，為內(nèi)部審計(jì)工作提供培訓(xùn)、咨詢、人力等方面的支持。
隨著我國(guó)《內(nèi)控規(guī)范》和其他具體規(guī)范的實(shí)施，內(nèi)部審計(jì)工作在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理中一定會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
