【摘要】本文通過(guò)分析企業(yè)改制給稅收征管帶來(lái)的一系列新情況和新問(wèn)題，提出了針對(duì)企業(yè)改制行為的稅收征管改進(jìn)建議。
企業(yè)改制所引起的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化會(huì)給稅收的征收管理帶來(lái)一系列新情況和新問(wèn)題。如何做好改制企業(yè)的稅收征管工作，確保國(guó)家稅款及時(shí)、足額入庫(kù)是擺在各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)面前亟待思考和解決的重要課題。
一、企業(yè)改制過(guò)程中出現(xiàn)的稅收征管問(wèn)題
企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革是一項(xiàng)全新內(nèi)容的改革，涉及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的方方面面，關(guān)系到國(guó)家、集體及個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益。在改制實(shí)施過(guò)程中，稅收征管工作面臨著一系列的問(wèn)題和矛盾。
（一）納稅人日益復(fù)雜化
企業(yè)改制使納稅人發(fā)生了很大的變化。企業(yè)新設(shè)、撤并變化不定，國(guó)有、集體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)成分相互交融，各種經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中組建、擴(kuò)大、縮小或消滅，經(jīng)濟(jì)成分更趨多元化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，納稅人不易控制，工商登記與稅務(wù)登記的納稅人數(shù)量相差懸殊，漏管戶(hù)增多，而且由于企業(yè)投資主體的多元化，使企業(yè)的隸屬關(guān)系難以界定，造成征管界限不清。
?。ǘ┺k稅難度增大
改制后的企業(yè)，不僅其組織形式和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化，而且經(jīng)營(yíng)方式更加靈活多變，增大了征管難度。有的企業(yè)化大為小，一分為幾，小企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，卻無(wú)規(guī)范的財(cái)務(wù)賬目或建假賬進(jìn)行偷稅，造成稅款流失；有的企業(yè)實(shí)行集團(tuán)化并集中納稅，從表面上看納稅人數(shù)量減少了，但由于是跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制甚至跨國(guó)界進(jìn)行資產(chǎn)重組（如各種形式的聯(lián)營(yíng)企業(yè)、松散型聯(lián)合體以及異地設(shè)立辦事處機(jī)構(gòu)等）；又由于管理方式不一，導(dǎo)致增加了對(duì)稅務(wù)登記、納稅主體認(rèn)定以及發(fā)票管理等諸多方面的管理難度。另外，新老企業(yè)在存貨、期初存貨已征稅款、留抵稅款、多繳稅款銜接等方面問(wèn)題仍然多多。
（三）稅務(wù)部門(mén)未及時(shí)介入，造成稅款流失
企業(yè)作出改制決定后，一般都只請(qǐng)主管部門(mén)和金融部門(mén)參與，不通知稅務(wù)機(jī)關(guān)介入。企業(yè)主管部門(mén)通常也不通知稅務(wù)機(jī)關(guān)參與企業(yè)改制工作，不向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供相關(guān)的改制信息。稅務(wù)機(jī)關(guān)參與破產(chǎn)清算全過(guò)程的非常少，即使參與也大多是被動(dòng)地服從于法院的安排，這就導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的清算情況不能及時(shí)了解，難以有效追繳稅款。企業(yè)改制后，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)新企業(yè)的財(cái)務(wù)制度與納稅申報(bào)又缺乏及時(shí)的輔導(dǎo)與監(jiān)管，使稅收在新老企業(yè)交替中形成斷檔，催生了偷逃稅問(wèn)題。
?。ㄋ模┵Y產(chǎn)重組欠稅嚴(yán)重
有的企業(yè)改制前就已資不抵債，改制后這部分企業(yè)的欠稅往往成為“死欠”；有的企業(yè)借改制之名，行假破產(chǎn)、真逃稅之實(shí)，稅款清償額幾乎為零；有的企業(yè)在合并、分立、兼并、承包等重組過(guò)程中，將欠稅掛在早已不存在的老企業(yè)的賬上，使欠稅成為無(wú)主債務(wù)；有的企業(yè)把經(jīng)濟(jì)效益好、利潤(rùn)豐厚的業(yè)務(wù)從原有企業(yè)中剝離出來(lái)，獨(dú)立為新企業(yè)，并將資金轉(zhuǎn)移到新企業(yè)，而所有債務(wù)及不良資產(chǎn)留在老企業(yè)，致使原企業(yè)成為“空殼”，所謂繼續(xù)經(jīng)營(yíng)只是這部分企業(yè)逃避債務(wù)以及欠稅的表面文章。
?。ㄎ澹┵Y產(chǎn)重組中逃避稅收的問(wèn)題突出
我國(guó)現(xiàn)行稅制存在很多稅收政策差異，這導(dǎo)致了大量以避稅為動(dòng)機(jī)的非市場(chǎng)化企業(yè)重組行為。１．我國(guó)現(xiàn)行稅制中涉外企業(yè)的稅收優(yōu)惠泛濫，優(yōu)惠的深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)內(nèi)資企業(yè)。（１）在所得稅方面對(duì)外資企業(yè)比內(nèi)資企業(yè)規(guī)定了更多的優(yōu)惠政策，包括“一免兩減”、“兩免三減”、“五免五減”等年限較長(zhǎng)的減免稅規(guī)定、寬松的工資列支和折舊制度、再投資退稅規(guī)定等。（２）只對(duì)內(nèi)資企業(yè)征收城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、城鎮(zhèn)土地使用稅。在外資企業(yè)大量稅收優(yōu)惠政策的誘惑下，有的內(nèi)資企業(yè)在資產(chǎn)重組過(guò)程中，千方百計(jì)地利用各種手段搞假合資以逃避納稅。２．我國(guó)現(xiàn)行所得稅制無(wú)論對(duì)內(nèi)資企業(yè)還是對(duì)外資企業(yè)，都規(guī)定了對(duì)新辦企業(yè)給予減免稅的政策，在這種稅收優(yōu)惠政策的誘惑下，大量的內(nèi)外資企業(yè)利用各種手段，不斷變換企業(yè)的名稱(chēng)冒充新辦企業(yè)，以期達(dá)到長(zhǎng)期不納稅的目的。盡管稅法對(duì)新辦企業(yè)的條件做出了明確規(guī)定，但在實(shí)踐中仍然很難界定新辦企業(yè)的范圍。
?。┵Y產(chǎn)評(píng)估不規(guī)范。對(duì)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，既包括對(duì)房屋、機(jī)器設(shè)備、在建工程等有形資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，也包括對(duì)商譽(yù)、土地使用權(quán)、專(zhuān)利權(quán)、采礦權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。由于我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估的不規(guī)范，一些沒(méi)有取得評(píng)估資格的機(jī)構(gòu)和無(wú)評(píng)估資格的人員混入了評(píng)估隊(duì)伍。另外，從某種程度上講，改制企業(yè)的資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)者利益掛得很緊，這就使他們格外關(guān)心企業(yè)和自己的利益，因此，便不擇手段拉攏、腐蝕評(píng)估人員，評(píng)估人員因自身利益驅(qū)動(dòng)往往會(huì)使評(píng)估方法失當(dāng)。例如，對(duì)土地、房產(chǎn)等大宗不動(dòng)產(chǎn)按原購(gòu)入價(jià)評(píng)估，不計(jì)市場(chǎng)升值部分，忽視企業(yè)未來(lái)贏利能力；任意核銷(xiāo)應(yīng)收款項(xiàng)，不按程序履行報(bào)批手續(xù)；以部分資產(chǎn)評(píng)估代替整體資產(chǎn)評(píng)估，降低了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值；有的中介機(jī)構(gòu)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)低價(jià)評(píng)估甚至不進(jìn)行評(píng)估等，造成了企業(yè)價(jià)值在評(píng)估中“縮水”，導(dǎo)致稅收流失。
二、加強(qiáng)對(duì)改制企業(yè)稅收征管的幾點(diǎn)建議
企業(yè)改制給稅收征管帶來(lái)一些新情況、新問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)稅收征管提出了新的、更高的要求。有鑒于此，現(xiàn)提出如下幾點(diǎn)對(duì)策建議：
?。ㄒ唬┟鞔_稅務(wù)機(jī)關(guān)必須參與企業(yè)改制進(jìn)程，并對(duì)改制企業(yè)進(jìn)行全過(guò)程跟蹤管理
為了有效地預(yù)防稅收流失，及時(shí)、全面地掌握企業(yè)改制從始至終的演變情況以及有關(guān)涉稅事項(xiàng)的處理方案，應(yīng)當(dāng)明確稅務(wù)機(jī)關(guān)是改制企業(yè)的稅務(wù)行政管理機(jī)關(guān)，必須積極做好企業(yè)改制的全過(guò)程跟蹤管理。有關(guān)涉稅問(wèn)題的處理，必須經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審核同意方可實(shí)施。１．要做好事前管理。主管稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)與當(dāng)?shù)馗髌髽I(yè)主管部門(mén)以及政府下設(shè)的改制辦公室聯(lián)系，以全面掌握改制動(dòng)態(tài)和擬改制企業(yè)名單，積極支持和參與企業(yè)改制。２．要做好事中管理。在企業(yè)改制過(guò)程中，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)企業(yè)改制方案認(rèn)真研究審閱，若發(fā)現(xiàn)其中與稅法相違背的條款要及時(shí)建議修改。３．要做好事后管理。對(duì)企業(yè)改制后新企業(yè)有關(guān)涉稅問(wèn)題要逐條落實(shí)，妥善解決。改制后納稅主體發(fā)生變化的，要及時(shí)輔導(dǎo)新的企業(yè)依法辦理稅務(wù)登記變更和建立賬務(wù)、納稅申報(bào)等制度，確保納稅秩序不受影響。
?。ǘ?qiáng)化征管建設(shè)，提高征管人員的素質(zhì)
企業(yè)改制所面臨的許多涉稅問(wèn)題與稅務(wù)機(jī)關(guān)自身的征管手段、征管制度建設(shè)滯后及其征管人員素質(zhì)不均衡存在必然的聯(lián)系。不少基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在企業(yè)改制的事前、事中不能提供便捷、低成本、高效、準(zhǔn)確的稅收服務(wù)，而事后又不能有效地貫徹國(guó)家的稅收政策，發(fā)揮稅收的調(diào)控作用。鑒于此，強(qiáng)化征管手段、征管制度建設(shè)，提高稅收征管人員素質(zhì)以適應(yīng)復(fù)雜涉稅問(wèn)題的能力，實(shí)屬稅務(wù)機(jī)關(guān)自身建設(shè)的一個(gè)重要課題。
?。ㄈ?qiáng)化欠稅管理
稅務(wù)機(jī)關(guān)不但要嚴(yán)格控制企業(yè)的欠稅增長(zhǎng)，而且還要特別警惕那些負(fù)債累累、企圖借改制之機(jī)偷逃稅收的現(xiàn)象發(fā)生。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)掌握的信息，提前派稽查人員對(duì)改制企業(yè)的稅款進(jìn)行清理結(jié)算，力爭(zhēng)在改制實(shí)施前清理欠稅；對(duì)納稅人資產(chǎn)負(fù)債率畸高且有欠稅行為的，應(yīng)采取稅收保全措施或?qū)ζ鋵?shí)施稽查；企業(yè)兼并、出售時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定欠稅由兼并方和購(gòu)買(mǎi)方負(fù)責(zé)清繳，不能由主管部門(mén)掛賬處理。如無(wú)力清繳被兼并企業(yè)或所購(gòu)買(mǎi)企業(yè)的欠稅，即視為不具備兼并和購(gòu)買(mǎi)的資格，不允許其實(shí)施兼并和購(gòu)買(mǎi)行為；對(duì)于采取“金蟬脫殼”手段逃避欠稅的，應(yīng)授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)依照新辦企業(yè)是否繼續(xù)使用老企業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、資產(chǎn)、技術(shù)以及職工等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，確定是否由新辦企業(yè)承繼老企業(yè)欠稅；此外，還要切實(shí)加強(qiáng)欠稅追繳的執(zhí)法手段，嚴(yán)格執(zhí)行加收滯納金制度并認(rèn)真研究和探索加強(qiáng)稅收征收管理的新舉措。
?。ㄋ模└母铿F(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境
改革的重點(diǎn)在于解決企業(yè)改制后不同組織形式企業(yè)間稅負(fù)失衡的問(wèn)題。１．在稅收優(yōu)惠政策上，要充分體現(xiàn)國(guó)民待遇原則，實(shí)施產(chǎn)業(yè)性的稅收優(yōu)惠政策。２．現(xiàn)有的校辦、福利企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策，在企業(yè)改制以后，應(yīng)視企業(yè)的具體組織形式予以取舍。如屬同類(lèi)企業(yè)之間的聯(lián)合、兼并則優(yōu)惠政策應(yīng)保留；如這類(lèi)企業(yè)與其他類(lèi)型企業(yè)聯(lián)合、兼并則應(yīng)取消優(yōu)惠政策。
?。ㄎ澹┮?guī)范資產(chǎn)評(píng)估行為，提高資產(chǎn)評(píng)估水平
要盡快加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估的立法工作，以法律形式確定資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的管理體制和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，并制定出與資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理體制相配套的管理制度；要盡快整頓資產(chǎn)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，不斷提高資產(chǎn)評(píng)估人員的職業(yè)道德素質(zhì)，使其在資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中始終保持獨(dú)立、客觀(guān)、公正，防止因資產(chǎn)評(píng)估的不規(guī)范造成稅款流失；要建立起完善的資產(chǎn)評(píng)估質(zhì)量控制系統(tǒng)，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、評(píng)估出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)如何進(jìn)行處罰做出明確規(guī)定，不斷提升我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化。
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