1977年，最高審計機關國際組織在利馬會議上發(fā)布的《利馬宣言-審計規(guī)則指南》中指出，“除了重要性和意義都不容置疑的財務審計外，還有另一種審計類型的審計，即對政府當局的績效、效果、經濟性和效率進行審計”，審計類型由此被正式劃分為財務審計和績效審計。1986年發(fā)布的《關于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質量總聲明》，對績效審計的意義和目標內容進行了詳細的闡述，基本上解決了績效審計的有關理論和技術方法問題。由于社會經濟和各國民主政治的發(fā)展，世界大部分國家政府審計一直在不斷地探索和實踐績效審計，績效審計成為大部分國家政府審計的重要組成部分。績效審計的蓬勃發(fā)展，有其深刻的歷史背景和雄厚的理論支撐。
一、公共受托經濟責任理論是績效審計產生的理論基礎
?。ㄒ唬徲嬕蚴芡胸熑蔚陌l(fā)生而發(fā)生。審計的產生最初是由于作為國家象征的皇帝或國王，將自己的財產或國家財產交由專人或專門的部門管理和運用，皇帝或國王便委派專門的監(jiān)督機構或人員對保存和運用其財產的專人或專門部門進行監(jiān)督。這種受托經濟責任的出現，受托人必須就履行資財的安全完整性向委托人負責，并由第三者進行監(jiān)督和檢查，審計由此而產生。隨著政治經濟的發(fā)展和社會民主的進步，受托經濟責任所反映的以委托人為代表的社會需求層次與水平在不斷提高和拓展，導致了受托經濟責任的內容范圍及要求的不斷拓展。作為確保受托經濟責任全面有效履行的審計，在形式上也在不斷創(chuàng)新和發(fā)展。
（二）審計又因受托責任的發(fā)展而發(fā)展。從歷史的角度看，受托經濟責任的早期內容主要是要求保證資源的安全完整，承擔保全責任。為此，要求受托人必須對其財政財務收支情況實施誠實經營與管理。作為保證這一責任目標實現的財務審計既是審計發(fā)展的最初形式，也是最基本的形式。在“依法行政”思想與原則的影響下，受托經濟責任的內容發(fā)展到要求受托人承擔遵紀守法的責任，即所有的財政財務收支活動都必須遵循有關的法律和制度的要求。為此，從審計中逐漸分化并形成了法紀審計這一審計形式，審計本身也逐步走上法制化的道路。20世紀三四十年代，隨著政府重要性的加強，公共支出規(guī)模的增加，公眾民主意識的增強，受托經濟責任向公共受托經濟責任發(fā)展，受托經濟責任的內容也開始向更高的要求邁進，即對政府、組織的活動及其使用的公共資源要求講求節(jié)約、效率與效果。到六七十年代，審計已逐漸形成了較為成熟的以經濟性、效率性、效果性等“3E”為核心內容的績效審計。隨著受托經濟責任內容的不斷發(fā)展，新的審計形式和種類還將不斷形成和出現，“3E”審計必將向“5E”或“7E”審計方向挺進。不斷發(fā)展產生的審計形式，確保了不斷發(fā)展的受托經濟責任的全面有效履行。這是審計與受托責任之間的辨證關系。正是在這種關系的螺旋式上升發(fā)展中，審計發(fā)展至今才顯得如此千姿百態(tài)。
（三）公共受托經濟責任是受托經濟責任理論發(fā)展的高級階段。公共受托責任理論認為，政府是社會提供公共物品的最主要的主體，依法擁有行政權并履行公共管理職能。政府受人民之托，管理和經營公共資源和財富，所以政府必須對經管的、社會公眾所托付的資源或財富使用的經濟性和有效性負責，必須就其經營情況向人民作出交代。這就是廣泛存在于政府及其管理部門與社會公眾之間的公共受托責任?？冃徲嫷漠a生，可以有效地將委托人的監(jiān)督動力在最大程度上外部化，也就是說通過實施績效審計，將受托人履行責任的信息公開，將審計結果向社會公告，在一定程度上解決委托人和受托人之間的信息不對稱問題，滿足委托人的需求，讓委托人直接監(jiān)督受托人，從而促進公共受托經濟責任的有效履行。所以說，同其他審計種類一樣，績效審計產生和發(fā)展的理論基礎是公共受托經濟責任關系，它也是推動績效審計不斷發(fā)展的直接動因。
二、 新公共管理理論促進了績效審計的產生和發(fā)展
?。ㄒ唬┛冃徲嫷漠a生和發(fā)展有其特定的政治經濟背景。從審計的內容看，績效審計既有源遠流長的歷史，又有新時代的特征，并隨著各個時期的政府與公共管理的發(fā)展而發(fā)展。而作為大規(guī)模的、具有明顯實踐特征的績效審計，發(fā)展歷史并不長，真正意義上的績效審計則是在20世紀三四十年代開始萌芽，發(fā)展于六七十年代以后。作為一種新的審計類型的績效審計，它的興起與發(fā)展則有其特殊的政治經濟背景。可以這樣說，績效審計的產生，根源于政府公共支出不斷膨脹和國家經濟資源有限的矛盾發(fā)展中，公眾和立法機關要求政府對所使用和管理的公共資源提高其有效性、效率性和效果性，從而更好地履行其公共受托經濟責任。
?。ǘ┬鹿补芾砝碚撛谝欢ǔ潭壬洗龠M了績效審計的發(fā)展。新公共管理理論，是指在公共管理方面借鑒商業(yè)管理的理論方法和技術，引入市場競爭機制，來提高公共管理水平和公共服務質量，其實質是在公共責任與顧客至上理念的指導下，政府部分職能和公共服務輸出市場化，以及政府責任機制的改變和再造。新公共管理理論特別強調企業(yè)和市場導向，注意從私人部門管理中借鑒理論和技術，強調市場經濟中的企業(yè)經營技巧和市場導向的行為激勵機制。在這種理論的指導下，西方國家為應對20世紀30年代和70年代的兩次經濟危機和政治危機，政府不斷地汲取私營部門的績效管理經驗，推進政府部門提高行政效率，改善公共服務，“改造”和“再造”政府，即“新公共管理運動”。這一運動的目標是建立一個“少花錢、多辦事”的高效政府，其內容是更加關注公共部門提供的服務效率、效果和質量，其核心是優(yōu)化公共資源的支出結構，提高使用效率和效益。 “新公共管理運動”在一定程度上促進了政府績效審計的發(fā)展。
?。ㄈ┛冃徲嫵蔀榇蟛糠謬艺畬徲嫷陌l(fā)展主流。二戰(zhàn)以后，西方國家政府績效審計成為主要的審計工作。世界各國政府績效審計的發(fā)展表明，績效審計已成為許多國家政府審計工作的重點目標和重要內容?？冃徲嫷拈_展，推動了政府審計向縱深方向發(fā)展。隨著我國加入WTO和進一步改革開放，市場經濟規(guī)則將趨于完善，傳統(tǒng)財務合規(guī)性審計日趨減少，人民對提高公營部門資金支出效果和明確支出的經濟責任要求越來越嚴格，作為財務審計發(fā)展到一定階段后走向深化的績效審計，將是我國政府審計的發(fā)展方向。（作者：審計署科學技術審計局 汪照全）
