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關(guān)于績(jī)效預(yù)算與績(jī)效審計(jì)的探討

 一、績(jī)效預(yù)算是預(yù)算方法的創(chuàng)新

  績(jī)效預(yù)算是指由政府部門(mén)在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎(chǔ)上確定績(jī)效目標(biāo),編制績(jī)效預(yù)算,并用量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施過(guò)程中取得的業(yè)績(jī)和完成工作的情況。績(jī)效預(yù)算是20世紀(jì)50年代伴隨著關(guān)注公共支出及其結(jié)果而出現(xiàn)的一個(gè)概念,其核心是通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo),編制績(jī)效預(yù)算,建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從注重資金投入向注重支出效果轉(zhuǎn)變。

  績(jī)效預(yù)算是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新,是將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上,把預(yù)算資源的分配與政府部門(mén)的績(jī)效聯(lián)系起來(lái),強(qiáng)調(diào)結(jié)果、責(zé)任和效率,提高財(cái)政支出的有效性。20世紀(jì)90年代,西方國(guó)家在預(yù)算管理方面紛紛轉(zhuǎn)向?qū)嵤┛?jī)效預(yù)算,實(shí)施績(jī)效預(yù)算成為各國(guó)政府預(yù)算改革的發(fā)展趨勢(shì)。

  國(guó)外在績(jī)效預(yù)算改革發(fā)展中的歷程和側(cè)重點(diǎn)因政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異,各有特點(diǎn),但它們的共同之處都在于關(guān)注支出的結(jié)果,并根據(jù)結(jié)果調(diào)整預(yù)算分配,從而起到優(yōu)化資源配置,實(shí)現(xiàn)提高公共支出的效益、效率和有效性的目標(biāo),還有健全的實(shí)行績(jī)效預(yù)算的法律法規(guī),完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告???jī)效預(yù)算的實(shí)施一般經(jīng)歷了先控制投入,不斷細(xì)化預(yù)算,再逐步轉(zhuǎn)向控制產(chǎn)出、考核結(jié)果的過(guò)程。實(shí)施績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)是緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀階段,由易到難,先加強(qiáng)對(duì)投入控制,過(guò)渡到側(cè)重產(chǎn)出,實(shí)行漸進(jìn)式的改革。

  二、績(jī)效預(yù)算對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的影響

  實(shí)行績(jī)效預(yù)算是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段、政府行政管理能力達(dá)到一定水平、公眾的民主意識(shí)達(dá)到一定程度后,社會(huì)對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本不斷關(guān)注的結(jié)果。實(shí)行績(jī)效預(yù)算,有利于促進(jìn)政府決策科學(xué)化和民主化,強(qiáng)化政府部門(mén)的責(zé)任;促進(jìn)政府部門(mén)按照成本效益原則優(yōu)化資源配置,提高財(cái)政資金的使用效益。

  我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理方式正逐步向?qū)嵤┛?jī)效預(yù)算方面轉(zhuǎn)變,目前工作的重點(diǎn)是進(jìn)一步加強(qiáng)投入管理,強(qiáng)化預(yù)算約束,提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化程度,以績(jī)效考評(píng)為突破口,探索科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績(jī)效預(yù)算文化,逐步推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革。進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的基本思路是,按照公共財(cái)政改革的總體部署和要求,把績(jī)效管理理念與方法引入到財(cái)政支出管理之中,逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算管理體系,以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心,以提高部門(mén)資金管理效率、合理分配財(cái)政資源為著力點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算為遠(yuǎn)期目標(biāo)的績(jī)效預(yù)算之路???jī)效考評(píng)的對(duì)象,既有基本支出,也有項(xiàng)目支出;可以是整個(gè)部門(mén)預(yù)算,也可以是具體的項(xiàng)目支出預(yù)算。

  三、 績(jī)效預(yù)算、績(jī)效審計(jì)都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主意識(shí)增強(qiáng)的產(chǎn)物

  審計(jì)是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生、成長(zhǎng)和發(fā)展,它的發(fā)展變化受著不同歷史發(fā)展階段的不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻影響,并與此相適應(yīng)而不斷拓展其領(lǐng)域和內(nèi)容。如同績(jī)效預(yù)算一樣,績(jī)效審計(jì)的形成,不僅是由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且還依賴民主意識(shí)的增強(qiáng)。隨著社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)公眾逐漸要求政府對(duì)取之于民的資財(cái)必須有效地用之于民。而且隨著政府承擔(dān)的職能越來(lái)越大,可用的資源卻越來(lái)越少,再伴隨機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、費(fèi)用增加和效率下降,政府活動(dòng)倍受關(guān)注。自20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái),席卷全球的行政改革,發(fā)出了評(píng)估政府績(jī)效、提高政府效能的普遍呼聲,績(jī)效預(yù)算也就成為必然。

  績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)事業(yè)的一個(gè)發(fā)展階段,是從20世紀(jì)40年代開(kāi)始的。20世紀(jì)30年代資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后,主張國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的凱恩斯主義引導(dǎo)資本主義世界,政府通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控,在社會(huì)生活中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。隨著公共開(kāi)支的日益增加和公營(yíng)企業(yè)的大批涌現(xiàn),占用了巨額的財(cái)政資金,引起了公眾對(duì)公共資源的節(jié)約和效益的關(guān)注,要求對(duì)受托管理這些資源的政府及其官員所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查。作為具有獨(dú)立地位和專業(yè)資格的審計(jì)機(jī)關(guān),適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要,通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,幫助立法機(jī)構(gòu)、行政管理機(jī)構(gòu)或社會(huì)監(jiān)督政府收支活動(dòng)的績(jī)效性,從而把財(cái)務(wù)審計(jì)推到績(jī)效審計(jì)的發(fā)展階段,績(jī)效審計(jì)也就應(yīng)運(yùn)而生。

  在我國(guó),與績(jī)效審計(jì)相關(guān)聯(lián),政府財(cái)政部門(mén)近幾年加強(qiáng)了預(yù)算管理,實(shí)行部門(mén)預(yù)算,規(guī)范部門(mén)預(yù)算編制,從某種程度上為績(jī)效審計(jì)的分析和評(píng)價(jià)提供了依據(jù)。財(cái)政部門(mén)還積極探索實(shí)施績(jī)效預(yù)算和績(jī)效考評(píng),堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向,把撥款和績(jī)效聯(lián)系起來(lái),對(duì)項(xiàng)目支出達(dá)到什么樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果,都要求在預(yù)算里反映出來(lái)。立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn),不再只是公共資源的投入,而是公共資源的產(chǎn)出和公共產(chǎn)品的提供,政府責(zé)任逐步從合規(guī)受托責(zé)任轉(zhuǎn)移到績(jī)效受托責(zé)任。績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展,有利于促進(jìn)財(cái)政部門(mén)以及其他政府部門(mén)績(jī)效意識(shí)的建立。

  四、績(jī)效審計(jì)是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的方向

  對(duì)于績(jī)效審計(jì),世界各國(guó)稱謂有別,定義很多。稱謂和定義的不同,反映了各國(guó)在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐方面的側(cè)重點(diǎn)不同。有的國(guó)家側(cè)重效率性審計(jì),有的側(cè)重效果性審計(jì),有是直接叫績(jī)效審計(jì),我國(guó)目前稱之為效益審計(jì)。各國(guó)審計(jì)實(shí)踐表明,績(jī)效審計(jì)是一個(gè)大概念,經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等“三E”、“五E” 或“七E”審計(jì)都是績(jī)效審計(jì)的基本內(nèi)容,雖然叫法不一樣,側(cè)重點(diǎn)不同,但審計(jì)的內(nèi)容都屬于績(jī)效審計(jì)的范疇。

  我國(guó)政府審計(jì)正經(jīng)歷著從財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)方向發(fā)展的歷程。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立之初,基本上是依照財(cái)務(wù)審計(jì)的方式開(kāi)展工作。財(cái)務(wù)審計(jì)有時(shí)也涉及到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理,對(duì)當(dāng)時(shí)舊體制下的一些損失浪費(fèi)和決策失誤進(jìn)行審計(jì),早期的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)由此開(kāi)始。20世紀(jì)80年代中期,有的審計(jì)機(jī)關(guān)安排了一定數(shù)量的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì),揭露企業(yè)虧損和損失浪費(fèi)問(wèn)題,還運(yùn)用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析的方法檢查評(píng)價(jià)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理。在廠長(zhǎng)(經(jīng)理)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任審計(jì)中,也包含了一定的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的內(nèi)容。但限于審計(jì)的客觀環(huán)境和主觀條件,經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)沒(méi)有在以后的時(shí)期得以深入發(fā)展。1991年,全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議提出,要繼續(xù)開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì),并逐步向檢查內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸,效益審計(jì)開(kāi)始萌動(dòng)。

  隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和1995年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的頒布實(shí)施,我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)積極開(kāi)展對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法和效益性審計(jì),審計(jì)的內(nèi)容包含了效益審計(jì)的內(nèi)容,審計(jì)的目標(biāo)和范圍超越了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì),效益審計(jì)的成分逐漸加大。2003年,《審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出,今后要“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重,逐年加大效益審計(jì)的分量,爭(zhēng)取到2007年,投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。開(kāi)展效益審計(jì)的內(nèi)容要以揭示查處損失浪費(fèi)為主,審計(jì)目標(biāo)要以促進(jìn)提高資金使用效益、推動(dòng)相關(guān)部門(mén)單位深化改革和提高管理水平為主,審計(jì)方式要以專項(xiàng)審計(jì)或?qū)m?xiàng)審計(jì)調(diào)查為主;要重點(diǎn)查處因決策不科學(xué)、管理不嚴(yán)格、體制不完善、制度不健全、不惜財(cái)力等原因造成效益低下、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等重大問(wèn)題,注重從源頭上促進(jìn)建立起預(yù)防財(cái)政性資金低效益和損失浪費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制;要通過(guò)揭示管理、效益、體制和機(jī)制方面存在的突出問(wèn)題,從政策、法規(guī)的層面加強(qiáng)分析研究,有針對(duì)性地提出意見(jiàn)和建議。按照上述發(fā)展規(guī)劃和思路,績(jī)效審計(jì)將是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的方向,績(jī)效審計(jì)將成為我國(guó)審計(jì)的主流。(作者:審計(jì)署科學(xué)技術(shù)審計(jì)局 汪照全)

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