一、績(jī)效預(yù)算是預(yù)算方法的創(chuàng)新
績(jī)效預(yù)算是指由政府部門(mén)在明確需要履行的職能和需要消耗的資源的基礎(chǔ)上確定績(jī)效目標(biāo)，編制績(jī)效預(yù)算，并用量化的指標(biāo)來(lái)衡量其在實(shí)施過(guò)程中取得的業(yè)績(jī)和完成工作的情況。績(jī)效預(yù)算是20世紀(jì)50年代伴隨著關(guān)注公共支出及其結(jié)果而出現(xiàn)的一個(gè)概念，其核心是通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo)，編制績(jī)效預(yù)算，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從注重資金投入向注重支出效果轉(zhuǎn)變。
績(jī)效預(yù)算是預(yù)算方法上的一種創(chuàng)新，是將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，把預(yù)算資源的分配與政府部門(mén)的績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果、責(zé)任和效率，提高財(cái)政支出的有效性。20世紀(jì)90年代，西方國(guó)家在預(yù)算管理方面紛紛轉(zhuǎn)向?qū)嵤┛?jī)效預(yù)算，實(shí)施績(jī)效預(yù)算成為各國(guó)政府預(yù)算改革的發(fā)展趨勢(shì)。
國(guó)外在績(jī)效預(yù)算改革發(fā)展中的歷程和側(cè)重點(diǎn)因政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的差異，各有特點(diǎn)，但它們的共同之處都在于關(guān)注支出的結(jié)果，并根據(jù)結(jié)果調(diào)整預(yù)算分配，從而起到優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)提高公共支出的效益、效率和有效性的目標(biāo)，還有健全的實(shí)行績(jī)效預(yù)算的法律法規(guī)，完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告?？?jī)效預(yù)算的實(shí)施一般經(jīng)歷了先控制投入，不斷細(xì)化預(yù)算，再逐步轉(zhuǎn)向控制產(chǎn)出、考核結(jié)果的過(guò)程。實(shí)施績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)是緊密結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀階段，由易到難，先加強(qiáng)對(duì)投入控制，過(guò)渡到側(cè)重產(chǎn)出，實(shí)行漸進(jìn)式的改革。
二、績(jī)效預(yù)算對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的影響
實(shí)行績(jī)效預(yù)算是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段、政府行政管理能力達(dá)到一定水平、公眾的民主意識(shí)達(dá)到一定程度后，社會(huì)對(duì)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本不斷關(guān)注的結(jié)果。實(shí)行績(jī)效預(yù)算，有利于促進(jìn)政府決策科學(xué)化和民主化，強(qiáng)化政府部門(mén)的責(zé)任；促進(jìn)政府部門(mén)按照成本效益原則優(yōu)化資源配置，提高財(cái)政資金的使用效益。
我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理方式正逐步向?qū)嵤┛?jī)效預(yù)算方面轉(zhuǎn)變，目前工作的重點(diǎn)是進(jìn)一步加強(qiáng)投入管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)化和規(guī)范化程度，以績(jī)效考評(píng)為突破口，探索科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績(jī)效預(yù)算文化，逐步推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革。進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的基本思路是，按照公共財(cái)政改革的總體部署和要求，把績(jī)效管理理念與方法引入到財(cái)政支出管理之中，逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)的預(yù)算管理體系，以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心，以提高部門(mén)資金管理效率、合理分配財(cái)政資源為著力點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算為遠(yuǎn)期目標(biāo)的績(jī)效預(yù)算之路?？?jī)效考評(píng)的對(duì)象，既有基本支出，也有項(xiàng)目支出；可以是整個(gè)部門(mén)預(yù)算，也可以是具體的項(xiàng)目支出預(yù)算。
三、 績(jī)效預(yù)算、績(jī)效審計(jì)都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主意識(shí)增強(qiáng)的產(chǎn)物
審計(jì)是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而產(chǎn)生、成長(zhǎng)和發(fā)展，它的發(fā)展變化受著不同歷史發(fā)展階段的不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境的深刻影響，并與此相適應(yīng)而不斷拓展其領(lǐng)域和內(nèi)容。如同績(jī)效預(yù)算一樣，績(jī)效審計(jì)的形成，不僅是由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還依賴民主意識(shí)的增強(qiáng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾逐漸要求政府對(duì)取之于民的資財(cái)必須有效地用之于民。而且隨著政府承擔(dān)的職能越來(lái)越大，可用的資源卻越來(lái)越少，再伴隨機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、費(fèi)用增加和效率下降，政府活動(dòng)倍受關(guān)注。自20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)，席卷全球的行政改革，發(fā)出了評(píng)估政府績(jī)效、提高政府效能的普遍呼聲，績(jī)效預(yù)算也就成為必然。
績(jī)效審計(jì)作為審計(jì)事業(yè)的一個(gè)發(fā)展階段，是從20世紀(jì)40年代開(kāi)始的。20世紀(jì)30年代資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，主張國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的凱恩斯主義引導(dǎo)資本主義世界，政府通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，在社會(huì)生活中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。隨著公共開(kāi)支的日益增加和公營(yíng)企業(yè)的大批涌現(xiàn)，占用了巨額的財(cái)政資金，引起了公眾對(duì)公共資源的節(jié)約和效益的關(guān)注，要求對(duì)受托管理這些資源的政府及其官員所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審查。作為具有獨(dú)立地位和專業(yè)資格的審計(jì)機(jī)關(guān)，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，幫助立法機(jī)構(gòu)、行政管理機(jī)構(gòu)或社會(huì)監(jiān)督政府收支活動(dòng)的績(jī)效性，從而把財(cái)務(wù)審計(jì)推到績(jī)效審計(jì)的發(fā)展階段，績(jī)效審計(jì)也就應(yīng)運(yùn)而生。
在我國(guó)，與績(jī)效審計(jì)相關(guān)聯(lián)，政府財(cái)政部門(mén)近幾年加強(qiáng)了預(yù)算管理，實(shí)行部門(mén)預(yù)算，規(guī)范部門(mén)預(yù)算編制，從某種程度上為績(jī)效審計(jì)的分析和評(píng)價(jià)提供了依據(jù)。財(cái)政部門(mén)還積極探索實(shí)施績(jī)效預(yù)算和績(jī)效考評(píng)，堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，把撥款和績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，對(duì)項(xiàng)目支出達(dá)到什么樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，都要求在預(yù)算里反映出來(lái)。立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，不再只是公共資源的投入，而是公共資源的產(chǎn)出和公共產(chǎn)品的提供，政府責(zé)任逐步從合規(guī)受托責(zé)任轉(zhuǎn)移到績(jī)效受托責(zé)任。績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展，有利于促進(jìn)財(cái)政部門(mén)以及其他政府部門(mén)績(jī)效意識(shí)的建立。
四、績(jī)效審計(jì)是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的方向
對(duì)于績(jī)效審計(jì)，世界各國(guó)稱謂有別，定義很多。稱謂和定義的不同，反映了各國(guó)在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐方面的側(cè)重點(diǎn)不同。有的國(guó)家側(cè)重效率性審計(jì)，有的側(cè)重效果性審計(jì)，有是直接叫績(jī)效審計(jì)，我國(guó)目前稱之為效益審計(jì)。各國(guó)審計(jì)實(shí)踐表明，績(jī)效審計(jì)是一個(gè)大概念，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等“三E”、“五E” 或“七E”審計(jì)都是績(jī)效審計(jì)的基本內(nèi)容，雖然叫法不一樣，側(cè)重點(diǎn)不同，但審計(jì)的內(nèi)容都屬于績(jī)效審計(jì)的范疇。
我國(guó)政府審計(jì)正經(jīng)歷著從財(cái)務(wù)審計(jì)向績(jī)效審計(jì)方向發(fā)展的歷程。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)成立之初，基本上是依照財(cái)務(wù)審計(jì)的方式開(kāi)展工作。財(cái)務(wù)審計(jì)有時(shí)也涉及到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)當(dāng)時(shí)舊體制下的一些損失浪費(fèi)和決策失誤進(jìn)行審計(jì)，早期的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)由此開(kāi)始。20世紀(jì)80年代中期，有的審計(jì)機(jī)關(guān)安排了一定數(shù)量的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，揭露企業(yè)虧損和損失浪費(fèi)問(wèn)題，還運(yùn)用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析的方法檢查評(píng)價(jià)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和管理。在廠長(zhǎng)（經(jīng)理）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任審計(jì)中，也包含了一定的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的內(nèi)容。但限于審計(jì)的客觀環(huán)境和主觀條件，經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)沒(méi)有在以后的時(shí)期得以深入發(fā)展。1991年，全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議提出，要繼續(xù)開(kāi)展財(cái)務(wù)審計(jì)，并逐步向檢查內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，效益審計(jì)開(kāi)始萌動(dòng)。
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和1995年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的頒布實(shí)施，我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)積極開(kāi)展對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法和效益性審計(jì)，審計(jì)的內(nèi)容包含了效益審計(jì)的內(nèi)容，審計(jì)的目標(biāo)和范圍超越了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)，效益審計(jì)的成分逐漸加大。2003年，《審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，今后要“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)的分量，爭(zhēng)取到2007年，投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”。開(kāi)展效益審計(jì)的內(nèi)容要以揭示查處損失浪費(fèi)為主，審計(jì)目標(biāo)要以促進(jìn)提高資金使用效益、推動(dòng)相關(guān)部門(mén)單位深化改革和提高管理水平為主，審計(jì)方式要以專項(xiàng)審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查為主；要重點(diǎn)查處因決策不科學(xué)、管理不嚴(yán)格、體制不完善、制度不健全、不惜財(cái)力等原因造成效益低下、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等重大問(wèn)題，注重從源頭上促進(jìn)建立起預(yù)防財(cái)政性資金低效益和損失浪費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制；要通過(guò)揭示管理、效益、體制和機(jī)制方面存在的突出問(wèn)題，從政策、法規(guī)的層面加強(qiáng)分析研究，有針對(duì)性地提出意見(jiàn)和建議。按照上述發(fā)展規(guī)劃和思路，績(jī)效審計(jì)將是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的方向，績(jī)效審計(jì)將成為我國(guó)審計(jì)的主流。（作者：審計(jì)署科學(xué)技術(shù)審計(jì)局 汪照全）
