重慶工業(yè)學院 孫芳城 孔慶林
目前，學術界對于會計委派制并沒有進行嚴格的定義，一般是指由政府有關部門，包括財政部門、國有資產(chǎn)管理部門和經(jīng)貿(mào)委等部門，向社會公開招聘會計主管、財會機構負責人和一般會計人員，經(jīng)考核錄用后，派到需要進行監(jiān)控的單位從事財務會計工作。這一制度時下正在不少地區(qū)積極試行，如湖北、四川、江蘇、重慶等地，并將在全國范圍內推廣。但筆者認為．從我國社會主義市場經(jīng)濟的長遠發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的戰(zhàn)略目標來看，會計委派制具有很多弊端，它并不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向，試歸納分析如下。
一、會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎和根本要求
建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國企業(yè)改革的價值取向。現(xiàn)代企業(yè)制度最根本的要求是，現(xiàn)代企業(yè)必須是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實體。因此，不能將產(chǎn)生于企業(yè)內部管理需要、服務于企業(yè)管理。屬于企業(yè)有機組成部分之一的職能機構——企業(yè)會計與會計機構獨立出去。會計委派制割裂了會計與企業(yè)之間天然的血緣關系，與現(xiàn)代企業(yè)制度水火不相容，這是其最根本的缺陷。
二、會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度下責任與權利的統(tǒng)一關系，將會計人員置于“兩難”的尷尬境地
會計委派制能夠實現(xiàn)的前提條件必須是國家與企業(yè)的雙重領導機制能夠協(xié)調一致，形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權力結構在很大程度上的外傾化，另一方面意味著動力結構基本內傾化。權力結構和動力結構的脫節(jié)，導致了企業(yè)會計人員責任與權利的脫節(jié)。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，企業(yè)與國家在利益分配、目標。管理等諸多方面存在矛盾，當國家與企業(yè)存在矛盾時，委派的會計人員怎么辦？傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”，偏向企業(yè)又與會計委派制的初衷相悖，會計人員必將處于兩難境地。
三、會計委派制與《會計法》立法宗旨相悖，是對會計監(jiān)督的誤解
提出會計委派制的一個重要原因是，會計監(jiān)督乏力導致會計信息失真嚴重。根據(jù)《會計法》，我國會計監(jiān)督體系由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內部會計監(jiān)督四部分組成司法監(jiān)督主要通過司法機關對違法會計案件的判決來維護法律的尊嚴，保證會計行為依法進行，如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務會計報告罪的司法判定。行政監(jiān)督主要是政府有關機構通過服務和支持等方式，約束規(guī)范會計行為，這主要體現(xiàn)在對注冊會計師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務活動來矯正會計行為，從而起到維護會計秩序的作用。社會監(jiān)督的主體是注冊會計師和會計師事務所。單位內部會計監(jiān)督主要是指會計機構和會計人員在單位管理層的授權下，對單位的財務活動進行監(jiān)督控制，對授權的管理層負責。
《會計法》突出了內部控制的要求，體現(xiàn)了單位負責人對法律負責單位其他人員對單位負責人負責的立法基本精神。這形成我國目前會計監(jiān)督不力的根源，即企業(yè)內部監(jiān)督承擔了部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督的職責，這是一種“錯位監(jiān)督”，這種“錯位監(jiān)督”是使會計人員處于兩難境地的根源。因為企業(yè)內部會計監(jiān)督主要是衡量和評價企業(yè)內部其他管理控制的有效性，其成敗并不取決于會計本身，而是取決于決策機構對會計的利用程度和信任程度，取決于決策機構對會計合理化建議的采用與否。為強化會計監(jiān)督力度而進行會計委派是對《會計法》會計監(jiān)督體系的誤解，沒有抓住問題的關鍵和本質，它只是一種權宜之計，而非定國安邦的長久之策。
四、會計委派制實際操作問題
1．企業(yè)會計人員的身份問題。會計委派制意味著會計機構的負責人、主管會計和會計人員不再屬于企業(yè)，而是政府或是其職能部門的委派人員。企業(yè)財會人員由企業(yè)的“內當家”變成了企業(yè)的“外管家”，其工作范疇屬于企業(yè)財務，身份卻變成了準國家干部或委派的監(jiān)督人員。實際工作中，企業(yè)的高層管理人員（諸如董事、監(jiān)事、經(jīng)理）必然對委派人員懷有戒備之心，委派人員要么違背委派初衷，與企業(yè)管理人員“同流合污”，要么被架空，認認真真做假賬。
2．委派會計人員的工資福利等待遇問題。企業(yè)經(jīng)濟效益有好壞之分，則其所屬的會計人員待遇也應有所差異。如果委派人員按原有的標準執(zhí)行，則工作相同而待遇不同，不盡合理；如果按折衷標準進行，則原經(jīng)濟效益好的會計人員不愿接受委派；若委派人員的開支納入國家預算，統(tǒng)一收取，勢必退回到以財政代替財務的尷尬境地。若以行政手段強制“均貧富”，按統(tǒng)一標準執(zhí)行，則委派人員勢必吃“大鍋飯”，無法體現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的市場分配原則。
3．機構設置龐大的問題。實行會計委派制后，財政部門對會計工作的管理變?yōu)橹苯庸芾恚瑫嬋藛T的考核、提拔、培訓、交流。資格認證等都需要有專門的班子和人員負責，原財政部門下屬的會計管理機構設置必然增加，不符合政府是“守夜人”的經(jīng)濟學理念。
4．委派會計人員業(yè)績考核和考評問題。委派會計人員是由委派單位提供證明、寫出鑒定，還是由會計局直接考核；考核和考評采取什么樣的措施和方法，考核和考評成績優(yōu)秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題，均很難確定出科學的方法與措施。
五、會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監(jiān)督體系的作用
現(xiàn)代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊會計師為主體的社會會計監(jiān)控服務體系。注冊會計師作為市場經(jīng)濟條件下不拿薪水的“經(jīng)濟警察”，發(fā)揮著越來越重要的作用，受到各國政府的重視和支持。為進一步提高我國國有企業(yè)會計報表質量，加強注冊會計師的作用，財政部制定發(fā)布了《國有企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》，從1998年開始企業(yè)的年度會計報表不再實行財政審批制度，實行注冊會計師審計制度。
六、會計委派制與轉變政府職能相矛盾
在市場經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟的管理由直接管理轉變?yōu)殚g接管理，這主要是通過制定會計法規(guī)、頒布會計準則，以及通過對注冊會計師獨立審計的支持與約束、對會計案件的審判等手段來完成。例如，為實現(xiàn)財政監(jiān)督方式的轉變，國務院取消了在全國范圍內連續(xù)開展了13年的財稅物價大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財政部紀檢組長金蓮淑指出的，“取消大檢查，不是取消或弱化財政監(jiān)督，而是調整財政監(jiān)督的方式，更好地履行財政監(jiān)督職能”。因此，認為強化政府管理職能就應對會計人員進行委派是一種錯誤認識。
綜上所述，會計委派制是高風險的改革方案，不符合我國經(jīng)濟體制改革目標，與建立現(xiàn)代企業(yè)制度背道而馳，不應成為會計人員管理體制改革的主流目標。會計委派制僅適合于行政事業(yè)單位、中小國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村級單位和企業(yè)集團對下屬企業(yè)。筆者認為，我國會計人員管理體制必須從我國國情出發(fā)，根據(jù)《會計法》的立法宗旨，建立有中國特色并與我國經(jīng)濟體制改革相適應的“立法主導型”會計人員管理體制。簡而言之就是：宏觀上，國務院財政部門與其他部門運用立法手段，通過頒布實施統(tǒng)一會計制度和會計準則體系、認定會計人員從業(yè)資格等，建立起政府部門與會計職業(yè)團體相結合的會計運行機制；微觀上，會計人員和會計機構是企業(yè)管理人員和職能部門。此運行模式將會計立法權賦予宏觀會計運行機制，而將具體從事會計工作、從屬于企業(yè)的會計人員的管理權限賦予微觀會計運行機制，使企業(yè)會計人員回歸企業(yè)，使會計機構與企業(yè)財務等機構一樣，成為企業(yè)管理中的一個職能部門，體現(xiàn)企業(yè)行為，維護企業(yè)利益，符合了現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。
