作者：[謝光林 吳列民]
部門預(yù)算改革是財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重要改革，是我國政府預(yù)算制度改革中的一項(xiàng)重大舉措，但在執(zhí)行過程中仍存在一些問題需要切實(shí)解決好。本文擬就部門預(yù)算改革暴露出的問題及相關(guān)因素作一剖析，為部門預(yù)算改革順利進(jìn)行發(fā)表一孔之見。
一、現(xiàn)行部門預(yù)算改革中的問題
１．對部門預(yù)算改革的重要性認(rèn)識不足。在部門預(yù)算編制過程中，部分預(yù)算單位認(rèn)為操作復(fù)雜，費(fèi)用指標(biāo)不多，比較麻煩；實(shí)行部門預(yù)算后，不能打臨時(shí)報(bào)告，用錢不方便；存在重支輕收現(xiàn)象。還有的過于強(qiáng)調(diào)既得利益或收入、爭多講少，未能從觀念上根本轉(zhuǎn)變認(rèn)識。部分財(cái)政干部認(rèn)為，實(shí)行部門預(yù)算就是要滿足單位需求，現(xiàn)實(shí)財(cái)源財(cái)力不允許，搞部門預(yù)算只是做做樣子，走走形式。一般公眾認(rèn)為，部門預(yù)算是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部分錢的事，和自己無關(guān)。
２．機(jī)構(gòu)改革滯后對部門預(yù)算改革產(chǎn)生消極影響。我國現(xiàn)存的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位設(shè)置或多或少地帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，隨著市場化改革不斷深入，日益顯出與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。同時(shí)，目前行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位改革尚未完全完成，對部門預(yù)算改革帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。
３．支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算定額體系有待完善。當(dāng)前部門預(yù)算編制的定額測算，基本上只是對過去幾年預(yù)算撥款的簡單平均，尚未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的支出定額體系，部門預(yù)算還不能完全擺脫傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的編制方法，零基預(yù)算實(shí)施范圍受到很大的限制。
４．“收支兩條線”管理沒有完全到位，流于形式。部分單位預(yù)算外資金仍有較大比例未進(jìn)入專戶，有的雖然進(jìn)入專戶管理，但留用比例過高。隨收隨支、以收定支問題普遍存在。未能真正實(shí)行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門綜合預(yù)算。
５．預(yù)算編制的系統(tǒng)軟件不規(guī)范，不成熟。目前部門預(yù)算還是處在試點(diǎn)階段，改革是漸進(jìn)式的，編制軟件根據(jù)各地實(shí)際而修改，整個(gè)軟件不系統(tǒng)，不規(guī)范。如沒有設(shè)立表內(nèi)、表間邏輯關(guān)系，查詢功能、審核功能、統(tǒng)計(jì)功能的操作性不強(qiáng)。
６．編制部門預(yù)算的行政行為。如預(yù)算資金中項(xiàng)目資金安排，沒有經(jīng)專家審定和招標(biāo)投標(biāo)，由行政領(lǐng)導(dǎo)首先直接拍板，有些專項(xiàng)資金安排憑領(lǐng)導(dǎo)愛好。還有的支出標(biāo)準(zhǔn)（定額）也沒經(jīng)可行性論證，行政行為色彩較濃。
７．改革不同步、不配套。作為財(cái)政支出領(lǐng)域的三項(xiàng)改革，部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付是互相依存、共同發(fā)展的。國庫集中支付改革晚于部門預(yù)算改革，而起步較早的政府采購也存在諸多問題，改革沒有到位。
二、成因
１．政府收支的透明度差，公眾的參與意識不強(qiáng)。中國的稅收制度以間接稅為主，且采取隱蔽征收方式，使得公眾難以將自己的稅負(fù)與公共預(yù)算的效率聯(lián)系起來，公眾關(guān)注較多的僅是占稅收收入比重較小的個(gè)人所得稅。在支出領(lǐng)域，由于社會保障制度不健全，福利支出對公眾的影響太小。由于現(xiàn)行政策體制的局限，使得公眾缺乏對預(yù)算收入與支出制度的了解，公共預(yù)算制度沒有引起公眾的關(guān)注，中國行政體制隸屬性的特點(diǎn)，導(dǎo)致公眾對行政自上而下的監(jiān)督較弱，納稅人缺位是預(yù)算少有公眾參與的重要原因。
２．法規(guī)建設(shè)滯后。比如：《預(yù)算法》與《憲法》關(guān)于預(yù)算時(shí)間的規(guī)定互相沖突，導(dǎo)致每個(gè)預(yù)算年度１～４月處于無預(yù)算狀態(tài)，現(xiàn)行《預(yù)算法》及其相關(guān)條例已不適應(yīng)部門預(yù)算的編制；《國庫條例》、《農(nóng)業(yè)法》等涉及部門預(yù)算編制的法律條文與部門預(yù)算要求不一致，有矛盾的地方。同時(shí)地方各級在編制部門預(yù)算應(yīng)建立和遵循的財(cái)政法規(guī)方面基本是空白。
３．預(yù)算約束軟化。軟預(yù)算約束是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留下來的痼疾。現(xiàn)階段，還存在預(yù)算約束的“真空地帶”，大量的預(yù)算外資金的存在直接違背了政府預(yù)算統(tǒng)一、透明的原則，少數(shù)單位用非法收費(fèi)甚至是罰沒收入支付其日常經(jīng)費(fèi)開支，預(yù)算職能被部門預(yù)算單位肢解。
４．現(xiàn)實(shí)的財(cái)力困難與制定的開支定額的差距。公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額的標(biāo)準(zhǔn)已難以滿足部門預(yù)算的實(shí)際需要。另外，政府部門存在顯性的、隱性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。顯性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政支大于收，是財(cái)政赤字，隱性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)為政府債務(wù)。
５．部門預(yù)算編制體系存在的不足。①部門預(yù)算是綜合預(yù)算，應(yīng)由一般的預(yù)算收入支出、政府性基金收入支出和預(yù)算外資金收入支出構(gòu)成?，F(xiàn)行的部門預(yù)算側(cè)重預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目分解，實(shí)際是細(xì)化預(yù)算。對于納入管理的預(yù)算外資金仍是簡單地列收列支，預(yù)算外資金管理仍掌握在部門和單位手中；對于納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)，在具體編報(bào)時(shí)又采取部門預(yù)算外單獨(dú)報(bào)批，達(dá)不到應(yīng)有的效果。②我國部門編制預(yù)算的時(shí)間偏短，倉促的編制時(shí)間使得預(yù)算失真低效，由于缺乏科學(xué)與充分的論證，預(yù)算編制與實(shí)際有一定差距。③由于信息不完整，部門利益交叉，試編部門預(yù)算之初，預(yù)算編制的框架與原則不夠明晰，因而影響了預(yù)算編制效果。④部門預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算定額體系有待完善。
三、對策
１．轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識。部門預(yù)算改革涉及到各部門既得利益格局的調(diào)整與財(cái)務(wù)管理權(quán)限的再分配。要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識，爭取社會各方面的理解和支持。在編制部門預(yù)算過程中，各部門是預(yù)算編制的主體，財(cái)政部門參與其中。雙方肩負(fù)的責(zé)任是同樣重大的。編制預(yù)算既要統(tǒng)籌顧及到各部門的主要職能、任務(wù)，又要通過準(zhǔn)確合理的政府預(yù)算給予這些部門實(shí)現(xiàn)職能、完成任務(wù)的財(cái)力保障。要加大宣傳與普及力度，使公眾廣泛地參與進(jìn)來，從而改變公共預(yù)算缺乏效率而少有人關(guān)注的尷尬局面。
２．科學(xué)界定財(cái)政支出的范圍。將預(yù)算支出按部門和支出項(xiàng)目進(jìn)行分配，是加快建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政的一項(xiàng)重要措施，財(cái)政要有所為，有所不為，盡快退出競爭性領(lǐng)域，對財(cái)政供給范圍進(jìn)行清理，按照保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保證吃飯的原則，重新明確和界定財(cái)政支出范圍，加強(qiáng)政府的社會職能，擴(kuò)大政府預(yù)算用于社會保障的支出。對事業(yè)單位要進(jìn)行歸類梳理。按公益性、半公益性和經(jīng)營性三種類型分別采取不同的財(cái)政政策。同時(shí)，制定科學(xué)的支出預(yù)算編制方法。加強(qiáng)支出的量化管理，建立一套與零基預(yù)算要求相適應(yīng)的指標(biāo)體系和支出評定機(jī)制。
３．堅(jiān)持發(fā)展與創(chuàng)新相結(jié)合。編制部門預(yù)算，重在預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，要不斷完善零基預(yù)算等辦法，科學(xué)合理地制定定額標(biāo)準(zhǔn)。加快國庫集中收付改革步伐，搞好政府采購改革。強(qiáng)調(diào)部門預(yù)算的完整性，一個(gè)部門一個(gè)預(yù)算。大力做好財(cái)會人員的培訓(xùn)工作，提高財(cái)會人員的政策和業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫信息在預(yù)算編制中的開發(fā)應(yīng)用，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，為預(yù)算改革服務(wù)。同時(shí)要營造良好的建設(shè)投資環(huán)境，建立新的財(cái)源增長極，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)提供充分財(cái)力，為支出單位足額預(yù)算提供財(cái)力保障。
４．加強(qiáng)綜合預(yù)算管理。要加大綜合財(cái)政預(yù)算改革的力度，結(jié)合深化“收支兩條線”管理，把單位的所有財(cái)政性資金置于財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)管之下，將單位的各項(xiàng)收入（包括財(cái)政預(yù)算資金、財(cái)政核撥批準(zhǔn)留用的預(yù)算外資金以及依法組織的其他收入）全部納入部門預(yù)算。要加大部門預(yù)算編制的深度，在進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)狀況分析及預(yù)測的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算收入經(jīng)濟(jì)預(yù)測模型，推行標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法；支出預(yù)算編制要完善、細(xì)化。人員經(jīng)費(fèi)按政策，日常公用經(jīng)費(fèi)按定額，項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)進(jìn)行科學(xué)論證，視財(cái)力狀況安排，并建立支出項(xiàng)目庫，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算管理。
５．硬化預(yù)算約束，加大預(yù)算監(jiān)督力度。實(shí)行部門預(yù)算后，預(yù)算一經(jīng)確定就不能隨意調(diào)整和追加，確實(shí)需要調(diào)整的必須按規(guī)定程序報(bào)批，要充分發(fā)揮人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的作用，增強(qiáng)部門依法行政、依法理財(cái)?shù)淖杂X性和責(zé)任感。要加大對《預(yù)算法》等法律、法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督力度，強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)肅查處違規(guī)事項(xiàng)。財(cái)政部門內(nèi)部要本著分權(quán)制約的原則，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，形成預(yù)算編制與執(zhí)行相分離、寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過程的運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)常性、規(guī)范性，促進(jìn)財(cái)政管理水平不斷提高。
