王鈞
摘要：財(cái)政績效預(yù)算改革是中國財(cái)政部門的一項(xiàng)重大改革舉措。為了進(jìn)一步提高政府財(cái)政工作的質(zhì)量，提高財(cái)政資金的使用效率和效益，很多財(cái)政部門都在積極地探索著如何有效地推行財(cái)政績效預(yù)算改革。以廣東省佛山市南海區(qū)推行財(cái)政績效預(yù)算改革為案例，詳細(xì)分析了其財(cái)政績效預(yù)算改革的原因和條件，從實(shí)證的角度對(duì)中國的財(cái)政績效預(yù)算改革進(jìn)行了有益的探索。
關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算；績效預(yù)算；預(yù)算改革
一、南海區(qū)財(cái)政績效預(yù)算改革的概況
佛山市南海區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，近年來每年都有10 億元左右的財(cái)政收入，但長期以來，區(qū)財(cái)政依然面臨著“入不敷出”的財(cái)政壓力困擾。為改變區(qū)財(cái)政工作的被動(dòng)局面，提高財(cái)政資金的分配效率和使用效益，在南海區(qū)區(qū)委區(qū)政府的支持下，南海區(qū)財(cái)政局于2004 年初同廣東省財(cái)政科學(xué)研究所合作，拉開了南海區(qū)財(cái)政績效預(yù)算改革的序幕。
2004 年2 月，廣東省財(cái)政科研所和南海區(qū)財(cái)政局共同合作，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南海區(qū)的財(cái)政工作具體情況，制定了初步的在南海區(qū)開展財(cái)政績效預(yù)算的管理辦法、實(shí)施方案和詳盡執(zhí)行計(jì)劃。并邀請(qǐng)了國內(nèi)著名高校的14 位專家參加了2004 年度的財(cái)政績效預(yù)算評(píng)審會(huì)，針對(duì)信息化項(xiàng)目進(jìn)行了初步試行，邁出了財(cái)政績效預(yù)算改革的第一步，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)績效預(yù)算改革方案進(jìn)行了第一次完善后，2004 年底，又開展了2005 年度區(qū)級(jí)預(yù)算單位信息化項(xiàng)目績效預(yù)算評(píng)審，共評(píng)審17 個(gè)單位的38 個(gè)項(xiàng)目，申報(bào)金額6 244 萬元，評(píng)審結(jié)果是建議安排資金3 949 萬元。
在2005 年開展的2006 年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目績效預(yù)算中，南海區(qū)共有48 個(gè)單位的共提交了195 個(gè)參審項(xiàng)目，預(yù)算金額共20.5 億元。全部項(xiàng)目均需通過十道“關(guān)卡”，并有專家和專業(yè)小組全程參與。項(xiàng)目評(píng)審范圍也擴(kuò)大到100 萬元以上的設(shè)備購置、基建工程和專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目。在2007 年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目績效預(yù)算中，參審項(xiàng)目達(dá)到286 個(gè)，參審金額達(dá)到34.7 億元。2007 年的評(píng)審程序更加完善，增加了形式審查環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)科室把關(guān)環(huán)節(jié)。通過評(píng)審，專家評(píng)審?fù)獍才彭?xiàng)目126 個(gè)，金額12 億元，砍掉項(xiàng)目160 個(gè)，削減預(yù)算22 億多元。
二、推行財(cái)政績效預(yù)算改革前南海區(qū)財(cái)政工作面臨的主要問題分析
1.財(cái)政支出壓力增大，資金供需缺口不斷放大。進(jìn)入21世紀(jì)后，南海區(qū)經(jīng)濟(jì)一直處于高速增長的態(tài)勢(shì)，與經(jīng)濟(jì)收入同步增長的是財(cái)政收入，財(cái)政收入的“雪球”越滾越大。但是，這種以投資為動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制，使得社會(huì)各界對(duì)財(cái)政投資的需求也越來越大，財(cái)政資金的需求總是大于供給，形成了“錢越多卻越不夠用”的被動(dòng)局面。以2003 年為例，南海區(qū)各部門做的財(cái)政預(yù)算是69 億元，但區(qū)財(cái)政實(shí)際能支配的財(cái)力大概是44 億元，兩者相差25 億元，并且這一缺口有逐年放大的趨勢(shì)。
2.財(cái)政資金分配缺乏科學(xué)依據(jù)，政府財(cái)政工作重點(diǎn)不突出。財(cái)政資金分配程序一般是：項(xiàng)目單位申報(bào)項(xiàng)目→財(cái)政部門審核平衡→政府部門審批→財(cái)政下?lián)苜Y金。在這樣的資金分配流程中，經(jīng)常存在這樣的問題：首先是用款單位“報(bào)大數(shù)”，能多報(bào)就多報(bào)，不進(jìn)行科學(xué)的項(xiàng)目預(yù)算；其次是財(cái)政部門預(yù)算科工作壓力大，因?yàn)轭A(yù)算科掌管著財(cái)政資金分配權(quán)，因此，也就成為政府和各財(cái)政主管領(lǐng)導(dǎo)爭奪的主陣地，于是預(yù)算科在分配資金時(shí)需要考慮誰的官大，誰的關(guān)系好，誰哭得最厲害等問題，最終的結(jié)果是是誰的官大誰主管的部門分得多，誰叫得最響誰分得多。
3.政府部門本位主義思想，嚴(yán)重干擾了財(cái)政分配秩序。財(cái)政預(yù)算本是政府的施政綱領(lǐng)，政府職能通過財(cái)政預(yù)算體現(xiàn)，財(cái)政預(yù)算影響政府職能的實(shí)現(xiàn)。但在傳統(tǒng)的財(cái)政分配制度下，各主管領(lǐng)導(dǎo)為了實(shí)現(xiàn)自己的政績，都希望給自己所主管的部門爭取更多的資金，誰都想多要、多得。由于缺乏科學(xué)合理的決策分配機(jī)制，有限的資金分配變成了領(lǐng)導(dǎo)之間權(quán)力和交情的博弈。這些博弈主要體現(xiàn)在政府部門各主管領(lǐng)導(dǎo)的博弈、財(cái)政部門各主管領(lǐng)導(dǎo)的博弈、政府各部門（局）之間的博弈。有時(shí)為了平衡各部門、各單位的利益，就只能搞平均、撒胡椒面，給大家都給一點(diǎn)，往往使有限的資金不能用在最需要的地方。政府部門本位主義思想，嚴(yán)重干擾了財(cái)政資金的分配秩序，每年的財(cái)政分配就像“一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭”，“贏家”于宏觀經(jīng)濟(jì)而言可能淪為“失家”。既不利于政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)，也不利于政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行。
4.項(xiàng)目預(yù)算管理不規(guī)范，影響了資金使用效益。在傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制下，多數(shù)單位在預(yù)算立項(xiàng)時(shí)，“拍腦袋”決策，立項(xiàng)瞄準(zhǔn)的是爭取財(cái)政資金，立項(xiàng)和預(yù)算均為了爭取更大分量的“唐僧肉”。因此，對(duì)立項(xiàng)的可行性、規(guī)范性缺乏論證，甚至導(dǎo)致某些項(xiàng)目的綜合效益不高或者中途擱置，進(jìn)而出現(xiàn)財(cái)政資金轉(zhuǎn)用途等問題，嚴(yán)重影響了有限的財(cái)政資金使用效益的發(fā)揮。甚至對(duì)一些單位來說，設(shè)立項(xiàng)目只不過是個(gè)“要錢”的借口，根本還沒有顧上考慮“項(xiàng)目該不該上，怎樣上”的問題，更拿不出可行性方案和實(shí)施方案，更不用說項(xiàng)目效果和目標(biāo)。
三、南海區(qū)財(cái)政績效預(yù)算改革成功的條件分析
1.區(qū)委、區(qū)政府的高度重視和大力支持。對(duì)于傳統(tǒng)財(cái)政分配制度的弊端，企業(yè)家出身時(shí)任南海區(qū)區(qū)長李貽偉同志深有體會(huì)。所以，當(dāng)財(cái)政局提出實(shí)行績效預(yù)算的設(shè)想時(shí)，他給予了充分肯定和大力支持。并于2004 年2 月13 日，在南海區(qū)首次召開的財(cái)政資金預(yù)算評(píng)審會(huì)上作動(dòng)員講話，區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的重視和期望極大地堅(jiān)定了南海財(cái)政局堅(jiān)持探索和開展績效預(yù)算工作的信心和決心。南海區(qū)人大、監(jiān)察部門等也對(duì)南海區(qū)財(cái)政局的績效預(yù)算改革給予高度評(píng)價(jià)和大力支持，并派員參加財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審會(huì)，客觀上幫助南海區(qū)財(cái)政局的績效預(yù)算改革消除了一定的阻力，促進(jìn)了政府其他部門的理解、配合和支持。
2.公共財(cái)政導(dǎo)向的綜合財(cái)政改革為績效預(yù)算改革鋪平了道路。公共財(cái)政導(dǎo)向的綜合財(cái)政改革從資金、資產(chǎn)和資源等方面規(guī)范了單位各項(xiàng)管理。2002 年“金財(cái)”工程正式啟動(dòng)后，南海區(qū)成功搭建了南海公共財(cái)政管理信息平臺(tái)。收支兩條線、國庫集中支付制度改革、清理單位“小錢柜”、統(tǒng)發(fā)工資、津貼制度推行、區(qū)直機(jī)關(guān)辦公費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)化改革等加大了對(duì)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)督，規(guī)范了資金管理；資產(chǎn)清查登記、政府資產(chǎn)統(tǒng)一管理等一系列的改革，極大地規(guī)范了南海區(qū)各單位的資產(chǎn)管理；政府資源的拍賣制度等的推行進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)政府資源的管理。經(jīng)過這一系列扎實(shí)的改革，各單位用錢來源得到規(guī)范，花錢主要通過預(yù)算資金來解決，為推行績效預(yù)算鋪平了道路。
3.財(cái)政部門無畏改革的勇氣和大膽創(chuàng)新的意識(shí)。南海，躋身于中國改革的前沿陣地——廣東省。南海人傳承了廣東人勇于創(chuàng)新，善于改革的偉大精神。敢為人先，無所畏懼的改革精神促使南海區(qū)財(cái)政局痛下決心，敢于革自己的命，率先從本部門工作啟動(dòng)了績效預(yù)算改革。因?yàn)榭冃ьA(yù)算制度，等于將財(cái)政部門過去擁有的大權(quán)分散化，權(quán)力的放棄，對(duì)于財(cái)政部門本身就是一種挑戰(zhàn)，沒有一定的勇氣和膽識(shí)是很難做到的?？梢哉f南海區(qū)財(cái)政局的無畏的改革勇氣和創(chuàng)新精神是推行績效預(yù)算改革的必要條件之一。
4.智囊團(tuán)隊(duì)參與，盡量規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一是邀請(qǐng)廣東省財(cái)政廳財(cái)政科學(xué)研究所參與。從某種程度上講，財(cái)政科研所在這次改革中起了主謀的作用。首先，理論準(zhǔn)備，財(cái)政科研所在接受這項(xiàng)任務(wù)后，做了充分的前期理論研究工作，黎旭東所長不但查閱國外有關(guān)績效預(yù)算的資料，而且親自去國外考察，綜合比較了美國、加拿大、澳大利亞等國的績效預(yù)算制度后，有針對(duì)性地提出了適合中國國情的績效預(yù)算改革方案。其次，方案設(shè)計(jì)。財(cái)政科研所幫助南海區(qū)財(cái)政局設(shè)計(jì)了績效預(yù)算的整套方案，包括流程、評(píng)審工作方案、申報(bào)表、評(píng)估指標(biāo)體系等。再次，組織評(píng)審工作，南海區(qū)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，把績效預(yù)算的策劃和執(zhí)行評(píng)審工作也交給了財(cái)政研究所，自己不參與，為評(píng)審工作的公平性、公正性提供了前提條件。二是邀請(qǐng)專家參與評(píng)審。在評(píng)審階段，邀請(qǐng)項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家和經(jīng)濟(jì)政策專家參與，如信息化項(xiàng)目，邀請(qǐng)信息領(lǐng)域?qū)＜易鲈u(píng)委。技術(shù)專家和經(jīng)濟(jì)政策專家參與，使項(xiàng)目的可行性、資金預(yù)算的準(zhǔn)確性、是否符合國家政策和地方發(fā)展戰(zhàn)略、資金使用效益等，建立在專家認(rèn)可的基礎(chǔ)上。
5.政府各部門的配合和支持。財(cái)政績效預(yù)算改革不僅是財(cái)政局一個(gè)部門的事情，績效預(yù)算改革涉及到政府各個(gè)職能部門，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也絕對(duì)離不開政府各部門的配合和支持。一方面，通過公共財(cái)政導(dǎo)向的一系列綜合財(cái)政改革使得各單位花錢基本通過財(cái)政預(yù)算來解決，各單位在某種程度上只能選擇配合；另一方面，在南海區(qū)委區(qū)政府的大力支持下，絕大多數(shù)單位對(duì)績效預(yù)算改革給予理解和支持，并在具體的項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)、評(píng)價(jià)中進(jìn)行配合和支持。政府各部門的這種支持和配合是績效預(yù)算改革取得成功的基本保障之一，使績效預(yù)算改革免遭在搖籃中夭折的厄運(yùn)。
四、案例啟示
南海區(qū)的績效預(yù)算改革在中國各級(jí)財(cái)政部門中是先邁一步，并且步伐堅(jiān)定，取得了較大的成功。本文僅深入分析了其邁出這一步的艱辛和取得成功的條件，希望能夠?yàn)槠渌值懿块T所借鑒。在市場經(jīng)濟(jì)日趨成熟的今天，中國的財(cái)政體制也必須面臨一場改革。也許南海區(qū)在財(cái)政改革的道路上遇見的問題不是普遍存在，也許成就南海區(qū)績效預(yù)算改革的條件不是所有部門都具備，但是，南海區(qū)政府的績效預(yù)算改革的成功至少是中國的財(cái)政績效預(yù)算改革闖出的一條成功之路，我們?nèi)匀豢梢詮闹屑橙∑涑晒Φ慕?jīng)驗(yàn)。
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文章來源：經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊
