鄭愛華
【摘 要】近年來,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展,以及公共財(cái)政思想的確立,公共地方預(yù)算管理制度的改革迫在眉睫。實(shí)行新的預(yù)算管理模式,是實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理與國際慣例接軌的必然選擇,是緩解財(cái)政收支矛盾,實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化、財(cái)政基礎(chǔ)穩(wěn)固、調(diào)控能力加強(qiáng)的重要途徑,更是推進(jìn)依法理財(cái)、依法行政、廉潔理財(cái)?shù)谋赜芍?。從目前我國進(jìn)行的地方公共預(yù)算改革來看,雖然推動(dòng)了公共預(yù)算的科學(xué)化、民主化、法制化,但仍存在一些問題亟需解決。本文通過對加強(qiáng)和完善財(cái)政預(yù)算管理的必要性及存在的問題進(jìn)行分析,提出了建立地方財(cái)政預(yù)算新體系的基本設(shè)想和思路。
【關(guān)鍵詞】地方財(cái)政;預(yù)算編制;預(yù)算管理;改革
一、當(dāng)前地方財(cái)政預(yù)算體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
(一)地方財(cái)政預(yù)算的綜合性較差。市場經(jīng)濟(jì)國家的政府收入絕大部分為稅收收入,只有很小部分的規(guī)費(fèi)收入,而且,所有收入都要納入財(cái)政預(yù)算。但我國政府收入除了以稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入外,還包括大量部門直接參與分配的各種基金、收費(fèi)等預(yù)算外收入和部分政府職能部門私自設(shè)立、攤派的制度外收入。而在所有這些政府收入中,只有預(yù)算內(nèi)這部分收入納入了地方政府的財(cái)政預(yù)算。地方財(cái)政預(yù)算的調(diào)控空間相對受到限制,地方財(cái)政預(yù)算的綜合性比較差。
(二)地方財(cái)政預(yù)算支出供給范圍過寬。當(dāng)前,地方財(cái)政支出范圍不僅包括公共機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)等項(xiàng)目支出,而且還包括大量競爭性領(lǐng)域的開支,如撥付企業(yè)虧損補(bǔ)貼、彌補(bǔ)企業(yè)資本金等。在經(jīng)濟(jì)改革中,有相當(dāng)數(shù)量的事業(yè)單位已走向市場,收入規(guī)模相當(dāng)可觀,但財(cái)政仍須對其提供經(jīng)費(fèi)。財(cái)政支出范圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決,結(jié)果造成應(yīng)該由財(cái)政承擔(dān)的事情財(cái)力不足,而政府不該管的事情卻管了很多,扭曲了分配關(guān)系,加劇了地方財(cái)政收支的矛盾。
(三)地方財(cái)政預(yù)算編制方法粗放。多年來,地方財(cái)政預(yù)算的編制形式一直是功能預(yù)算,這種預(yù)算結(jié)果過于抽象,財(cái)政資源配置不能顯示具體的使用部門和單位。財(cái)政預(yù)算編制方法主要還是采取“基數(shù)法”,即新年度的支出預(yù)算在上年度支出基礎(chǔ)上考慮增支因素后確定。這種方法不科學(xué)、不規(guī)范,也不符合公平原則,造成支出剛性增長。采用“基數(shù)法”編制預(yù)算,只對新的增支因素分析,不對基數(shù)分析,編制方法過粗,透明度不夠,公眾也無法對支出安排進(jìn)行監(jiān)督。
(四)地方財(cái)政預(yù)算支出效率低下。地方財(cái)政年初預(yù)算只是一個(gè)籠統(tǒng)概念,資金分配和使用的約束性較差。一是預(yù)算資金安排基本上是“基數(shù)加增長”的模式,對資金的基數(shù)部分缺少必要性的分析和論證,缺少隨時(shí)間、實(shí)際等因素進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制。二是預(yù)算的權(quán)威性、法制性不強(qiáng)。每年下半年調(diào)整預(yù)算,預(yù)算缺乏法制性、權(quán)威性。三是部分預(yù)算單位調(diào)整了預(yù)算資金的使用用途,導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效率下降。四是財(cái)政資金預(yù)算安排環(huán)節(jié)較多,使財(cái)政資金沒有全部用于具體的項(xiàng)目,降低了其使用效率。
(五)地方財(cái)政預(yù)算支出的公平原則未能嚴(yán)格執(zhí)行。我國已經(jīng)加入WTO,按照非歧視原則、公平原則和透明原則,對各種企業(yè)實(shí)行國民待遇。但目前仍有相當(dāng)數(shù)量的地方政府為加強(qiáng)招商引資力度,紛紛在財(cái)政支出中安排了相當(dāng)大的一部分資金,建立財(cái)政扶持獎(jiǎng)勵(lì)基金,用于獎(jiǎng)勵(lì)給企業(yè)和個(gè)人。這些地方財(cái)政預(yù)算的列收列支,一方面減少了地方可用財(cái)力的規(guī)模,增加了地方財(cái)政收入中的“泡沫”成分;另一方面這種財(cái)政預(yù)算獎(jiǎng)勵(lì)支出對不同企業(yè)形成了不公平的待遇,不利于企業(yè)間通過市場進(jìn)行公平競爭,地方的財(cái)源也會(huì)因?yàn)楠?jiǎng)勵(lì)支出而不斷流失,擾亂了地方財(cái)經(jīng)秩序,不利于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。
二、建立地方財(cái)政預(yù)算新體系的基本設(shè)想
(一)調(diào)整政府支出預(yù)算范圍。首先,調(diào)整政府支出要遵循三大基本原則:一是體現(xiàn)政府職能原則,二是講求公平和效率原則,三是依據(jù)法律法規(guī)原則。其次,借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國實(shí)情,地方政府支出預(yù)算應(yīng)包括三方面: (1)維持性支出,即消耗性支出,一般指資源直接置于政府支配下,配置于各部門直接消耗。它主要包括政府、人大、政協(xié)、“公檢法司安”、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研和衛(wèi)生保健等事業(yè)支出。(2)轉(zhuǎn)移性支出,一般指政府對一部分社會(huì)資金不直接消耗,而是通過分配轉(zhuǎn)移出去。它包括價(jià)格補(bǔ)貼等補(bǔ)助、補(bǔ)貼性支出。(3)公共工程支出,一般指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。它包括郵政、能源、交通、水、電、煤氣、環(huán)境保護(hù)等方面的支出。同時(shí)在建立政府公共支出預(yù)算體系時(shí),政府財(cái)政要轉(zhuǎn)換角色、調(diào)整支出預(yù)算范圍、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一是政府財(cái)政要逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)移到社會(huì)共同需要方面來。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資主體應(yīng)由政府轉(zhuǎn)向企業(yè),財(cái)政只支持進(jìn)行大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。二是維持性支出范圍要有所調(diào)整和減少。事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì),可以分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三類。對于公益性的事業(yè)單位,如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生防疫等單位,財(cái)政應(yīng)保障其資金供給;對于準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位,如:高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等單位,財(cái)政對其可采用資助的形式;對于經(jīng)營性的單位,如開發(fā)型的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、藝術(shù)表演場所和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等單位,財(cái)政應(yīng)與其脫鉤,讓它們逐步走向市場。三是進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一方面,地方財(cái)政要不斷地提高對教育、政權(quán)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面的保障能力;另一方面,要優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu),避免重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)。
(二)改革預(yù)算編制辦法。要建立地方財(cái)政公共支出預(yù)算體系,必須改革預(yù)算編制辦法,實(shí)行部門預(yù)算,延長預(yù)算編制時(shí)間,實(shí)行收入綜合預(yù)算和支出零基預(yù)算。一是實(shí)行部門預(yù)算,即一個(gè)部門的收支情況有一本預(yù)算,在財(cái)政部門內(nèi)部由一個(gè)處負(fù)責(zé)編制預(yù)算。預(yù)算內(nèi)容不僅具體到部門,而且要具體到部門下屬各單位的支出預(yù)算。二是延長預(yù)算編制時(shí)間。預(yù)算編制時(shí)間的延長,不僅有助于緩解預(yù)算編制的壓力,而且有利于各級財(cái)政部門細(xì)化預(yù)算的編制工作,提高預(yù)算編制質(zhì)量。三是實(shí)行預(yù)算綜合方法。部門預(yù)算要采用綜合預(yù)算的形式,統(tǒng)籌考慮部門和單位的各類資金。財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專戶核撥資金和單位其他收入統(tǒng)一作為部門(單位)預(yù)算收入。財(cái)政部門核定的部門(單位)支出需求,先由財(cái)政專戶核撥資金和單位其他收入安排,不足部分再考慮財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款。這樣,將預(yù)算內(nèi)外資金和其他各種收入統(tǒng)一納入地方財(cái)政預(yù)算,全面反映地方及各部門的收支情況,增強(qiáng)了地方財(cái)政預(yù)算的公開和透明,也將極大地增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的權(quán)威性。四是支出采用零基方法。在編制公共支出預(yù)算時(shí),要逐步采用零基預(yù)算法和其他科學(xué)的方法。根據(jù)各部門工作任務(wù)的需要,按照人員編制的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)核定人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。要依據(jù)項(xiàng)目備選庫中優(yōu)先項(xiàng)目備選的方法,結(jié)合財(cái)力可能,確定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),體現(xiàn)公平和效率的原則,提高預(yù)算編制的公開性和透明度,提高財(cái)政資金的使用效益。
(三)細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。一是要細(xì)化預(yù)算科目,將財(cái)政預(yù)算的每一筆資金盡可能地進(jìn)行細(xì)化,逐步深入細(xì)化到二級、三級科目,使預(yù)算本身的定量因素不斷增多。預(yù)算科目的細(xì)化,也便于對預(yù)算支出加強(qiáng)定量的分析,使預(yù)算更規(guī)范、更透明。二是實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化定員定額。標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額比較客觀地反映了行政事業(yè)單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標(biāo)準(zhǔn)或應(yīng)達(dá)到的水平,是財(cái)政部門和主管部門編制、核定單位預(yù)算、考核預(yù)算執(zhí)行情況的依據(jù)。在制定標(biāo)準(zhǔn)化定員定額過程中必須遵循編制計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)計(jì)劃相統(tǒng)一,兼顧需要與可能,預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、節(jié)儉高效、簡便易行等原則。三是嘗試編制分項(xiàng)預(yù)算?？梢詫⒌胤降念A(yù)算草案嘗試分解為幾個(gè)分項(xiàng)預(yù)算,如經(jīng)常性的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案,專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案,對于一些重大決策或重大項(xiàng)目支出也可以做預(yù)算草案。這樣,對分項(xiàng)草案交人民代表大會(huì)分別討論,即使某些分項(xiàng)預(yù)算草案未能得到通過,其他的分項(xiàng)預(yù)算仍然可以執(zhí)行,不會(huì)影響整個(gè)預(yù)算的執(zhí)行。同時(shí),這樣也增強(qiáng)了人民代表大會(huì)討論預(yù)算草案的針對性和權(quán)威性,使預(yù)算草案討論得更透明、更深入、更詳細(xì)。四是推廣計(jì)算機(jī)預(yù)算理系統(tǒng)。在公共預(yù)算支出中,通過細(xì)化預(yù)算編制,并逐步引進(jìn)數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué),將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ耘c定量分析并重,不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度。這就要求逐步建立財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò),充分利用計(jì)算機(jī)處理信息的優(yōu)越性,保證預(yù)算編制質(zhì)量,提高工作效率。
(四)硬化預(yù)算管理和約束。地方建立公共財(cái)政支出預(yù)算后,必須加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的管理。首先要堅(jiān)持法制化。只有強(qiáng)調(diào)法制化,才能保證支出預(yù)算具有較強(qiáng)的約束力,保證預(yù)算的順利執(zhí)行。此外,還要加強(qiáng)監(jiān)督,要貫穿于預(yù)算執(zhí)行的全過程。在硬化公共支出預(yù)算執(zhí)行約束方面要具體注意幾點(diǎn):
一是完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。逐步建立立法部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、主管部門和各單位內(nèi)部不同層次的監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。二是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋。建立嚴(yán)格的報(bào)告制度。各單位要按規(guī)定定期向主管部門報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)表和詳細(xì)的文字說明;各部門按照本級財(cái)政部門規(guī)定的期限,向本級財(cái)政部門報(bào)送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說明;財(cái)政部門要定期向本級政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況;各級政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本級總預(yù)算執(zhí)行情況。三是改革預(yù)算撥款方式。嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行,撥付預(yù)算資金應(yīng)堅(jiān)持按預(yù)算計(jì)劃、按事業(yè)進(jìn)度、按規(guī)定用途、按預(yù)算級次撥款。財(cái)政撥款由國庫單一賬戶集中進(jìn)行撥付,行政事業(yè)單位人員工資由財(cái)政部門直接按月匯入在銀行開設(shè)的賬戶,實(shí)行工資發(fā)放的銀行化。這樣,既可以有效控制人員工資的過快增長,又可以遏止“灰色收入”現(xiàn)象,抑制消費(fèi)基金膨脹。
(五)強(qiáng)化預(yù)算的績效考核。預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督是預(yù)算的三個(gè)不同的環(huán)節(jié),共同構(gòu)成了預(yù)算的整個(gè)過程。但目前我國各地方財(cái)政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念,對預(yù)算的績效評估與考核比較淡化和薄弱。產(chǎn)出預(yù)算是績效預(yù)算的一種典型模式,要強(qiáng)化政府預(yù)算的績效考核,就必須采用產(chǎn)出預(yù)算的理念和方法,對預(yù)算支出的產(chǎn)出和成果兩個(gè)方面進(jìn)行評估。(1)產(chǎn)出,特指財(cái)政支出的活動(dòng)成果,可以用“數(shù)量”指標(biāo)或“質(zhì)量”指標(biāo)描述。(2)成果,是指政府戰(zhàn)略和政策的最終目標(biāo)。如,提高生產(chǎn)力和人們收入水平可以看作是教育政策取得的成果;提高人口的預(yù)期壽命可以看作是衛(wèi)生政策取得的成果。應(yīng)通過考核結(jié)果來進(jìn)一步完善和改進(jìn)財(cái)政預(yù)算的編制。
總之,通過調(diào)整政府支出供給范圍,改變預(yù)算編制辦法,細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容,硬化預(yù)算管理和約束以及強(qiáng)化預(yù)算的績效考核,逐步改進(jìn)和完善我國地方財(cái)政預(yù)算,建立地方政府預(yù)算新體系就一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。
文章來源：產(chǎn)業(yè)與科技論壇
