自1999 年以來，我國在預(yù)算編制方面推行的部門預(yù)算試點(diǎn)改革，是實(shí)行分稅制體制以來我國財(cái)政預(yù)算管理制度的又一重大改革。從目前的運(yùn)行情況來看，我國部門預(yù)算改革總體是有成效的，但基層預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時(shí)仍然存在諸多不足，其主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是保留了原有的不合理、不規(guī)范的做法。
基層預(yù)算單位在編制時(shí)存在預(yù)算編制過于粗糙、編制的預(yù)算極其寬松;采取的方法仍是粗略估算，繼續(xù)沿用“基數(shù)加增長法”，尤其是項(xiàng)目預(yù)算的編制更是“寬打窄用”，出現(xiàn)前期工作不到位，預(yù)算編制的質(zhì)量低等問題。二是對部門預(yù)算宣傳程度不夠。比如，有的基層預(yù)算單位依法理財(cái)意識(shí)不強(qiáng)、預(yù)算編制不科學(xué)，存在拍腦袋現(xiàn)象。主要是因?yàn)橛械幕鶎宇A(yù)算單位日常對部門預(yù)算改革宣傳的力度不夠，認(rèn)為部門預(yù)算改革只是改變了預(yù)算編制的方式和程序，而忽視了實(shí)行部門預(yù)算改革的實(shí)質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變，是政府為了控制或降低支出增長幅度，減少公共財(cái)政支出的重要措施。三是對部門預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)程度不足。首先是單位領(lǐng)導(dǎo)對部門預(yù)算的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，其次是基層預(yù)算單位人員變動(dòng)頻繁，管理上側(cè)重于以業(yè)務(wù)為主，使各相關(guān)部門人員普遍認(rèn)為部門預(yù)算編制是單純屬于財(cái)務(wù)部門的工作，不愿介入。造成基層預(yù)算單位在編制部門預(yù)算時(shí)無法及時(shí)收集到相應(yīng)的信息基礎(chǔ)資料，無法根據(jù)本單位、本系統(tǒng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃合理地編制部門預(yù)算，而只能憑借以往編制的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合往年的財(cái)務(wù)決算數(shù)據(jù)資料進(jìn)行大體的估算或象征性地征詢各業(yè)務(wù)部門的意見，進(jìn)行粗略測算。
針對當(dāng)前基層預(yù)算單位存在以上問題，筆者認(rèn)為通過以下幾方面可予以解決：
1、從戰(zhàn)略的高度來加強(qiáng)基層單位對于財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí), 轉(zhuǎn)變基層單位對于部門預(yù)算管理的觀念。首先，預(yù)算管理是發(fā)達(dá)國家政府和企業(yè)多年積累的成功管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理是單位建立自我約束、自我控制、自我發(fā)展良好機(jī)制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化單位管理、提高單位行政辦事效益。其次，預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，而是整個(gè)系統(tǒng)或單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與，它是一個(gè)系統(tǒng)工程。最后，增強(qiáng)預(yù)算法制觀念，強(qiáng)化預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、法制化是全面貫徹《預(yù)算法》的要求。
2、以系統(tǒng)工程的高度來科學(xué)編制基層單位部門預(yù)算, 合理安排預(yù)算編制時(shí)間, 改革預(yù)算編制方法。首先，安排充足的預(yù)算編制時(shí)間。預(yù)算編制是個(gè)系統(tǒng)工程，它既要掌握單位本身方方面面的情況，又要考慮系統(tǒng)、行業(yè)狀況;既要著眼于年度需求，又要考慮歷史，預(yù)測未來;既要滿足單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要，還要考慮國家財(cái)力;既要講求局部效果，還要考慮社會(huì)整體效益，等等。這其中包含著調(diào)查研究、綜合分析、項(xiàng)目論證、目標(biāo)預(yù)測、協(xié)調(diào)平衡等大量工作，充足合理的時(shí)間安排是其基本要求。其次，改革預(yù)算編制方法，徹底擯棄“基數(shù)法”，全面推行“零基預(yù)算”。目前，行政事業(yè)單位采用的一般是“二上二下，分級(jí)編制，逐級(jí)匯總”的預(yù)算編制程序。要建立人員資產(chǎn)數(shù)據(jù)資料滾動(dòng)管理庫，逐步實(shí)現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算的逐人核定，分類分檔核定公用經(jīng)費(fèi)。利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息集成方法建立人員資產(chǎn)資料信息庫，人員信息基本資料由基層預(yù)算單位負(fù)責(zé)編集錄入，并即時(shí)更新、動(dòng)態(tài)掌握，其主管部門通過網(wǎng)絡(luò)可以隨時(shí)調(diào)用，并只需要設(shè)立國家現(xiàn)行的工資政策、社會(huì)保障的有關(guān)政策、規(guī)定和開支標(biāo)準(zhǔn)，形成相對應(yīng)的政策庫，需要時(shí)可逐一統(tǒng)計(jì)單位每個(gè)人員的實(shí)際工資數(shù)，及相應(yīng)的社會(huì)保障費(fèi)等人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算。對日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制可以分類分檔按定額編制預(yù)算，如對會(huì)議費(fèi)的編制，可根據(jù)每年會(huì)議計(jì)劃，編制每一次會(huì)議預(yù)算經(jīng)費(fèi)，也可以依托信息化建設(shè)的平臺(tái)，減少差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等部分經(jīng)費(fèi)的支出。充分利用在信息化建設(shè)上的巨大投資，取得真正的回報(bào)，獲得應(yīng)有的成效。在這個(gè)過程中，必須實(shí)事求是地掌握人員情況、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，并以此為基礎(chǔ)，確定人員、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)水平;要綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來因素的影響，科學(xué)預(yù)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，并以提高效益為目標(biāo)，編制具有前瞻性的預(yù)算。
3、以規(guī)范化的要求進(jìn)行建章立制, 并依規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行, 在制度化管理中有章可循。一是綜合性的管理制度，如加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理制度、財(cái)務(wù)人員崗位職責(zé)等。二是單項(xiàng)的管理制度，如加強(qiáng)辦公費(fèi)、電話費(fèi)、郵資費(fèi)等管理制度。三是相關(guān)性的管理制度，如接待制度、車輛管理制度等。這樣，從單位內(nèi)建立起有效的支出約束機(jī)制，做到有章可循，嚴(yán)格按制度辦事，以堵塞漏洞，節(jié)約資金，防止經(jīng)費(fèi)支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高各項(xiàng)資金的使用效益。強(qiáng)化開支計(jì)劃性，合理安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。首先確保人員經(jīng)費(fèi)開支，其次保證必要的辦公經(jīng)費(fèi)需要，然后再按照“輕、重、緩、急”安排其他項(xiàng)目的開支。計(jì)劃制定后，還必須嚴(yán)格執(zhí)行，防止前緊后松，保證計(jì)劃的有效性。嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)支出管理，杜絕揮霍浪費(fèi)現(xiàn)象。
第一，建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)開支審批制度。對于每項(xiàng)開支，都必須嚴(yán)格按規(guī)定的權(quán)限審批后方可報(bào)銷。第二，制定嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)開支報(bào)銷程序。每一筆開支都必須取得合法、有效的票據(jù)，并附有關(guān)批件，由經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)簽字、財(cái)務(wù)人員審核、領(lǐng)導(dǎo)審批后才能予以報(bào)銷。第三，統(tǒng)籌安排使用各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。第四，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)開支的事前監(jiān)督。第五，健全單位財(cái)產(chǎn)物資的管理。
4、以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度、良好的工作作風(fēng)、合理的考評(píng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制來強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。單位預(yù)算經(jīng)上級(jí)單位批復(fù)后，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，并對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督主要是對資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督考核。不能認(rèn)為按照預(yù)算將有關(guān)的資金支付了，預(yù)算執(zhí)行任務(wù)就完成了，對資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督，對資金使用效益進(jìn)行考核評(píng)價(jià)是預(yù)算執(zhí)行的必要延伸。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，一是要制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度。對資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督，單靠單位財(cái)務(wù)部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須制定相應(yīng)的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制，讓單位監(jiān)察、審計(jì)、業(yè)務(wù)主辦部門等參與到資金使用監(jiān)督活動(dòng)中來，對資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對資金使用過程監(jiān)督有制度約束、有人力保障，確保資金安全、合理、有效使用;二是對資金使用效益，尤其是項(xiàng)目資金使用效益，要有考核評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面對資金使用效益的考核評(píng)價(jià)，是對預(yù)算編制水平的檢驗(yàn)，實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算差別較大或資金使用效益不理想的，就應(yīng)考慮調(diào)整預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)、方法;另一方面在目前對多數(shù)項(xiàng)目資金采取以撥代支的預(yù)算管理模式下，項(xiàng)目主管部門和基層單位建立項(xiàng)目資金使用效益評(píng)價(jià)機(jī)制尤為重要。效益評(píng)價(jià)應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施的全過程進(jìn)行綜合評(píng)審，對項(xiàng)目資金使用效益進(jìn)行考核。只有這樣，才能做到對項(xiàng)目資金的使用事前有計(jì)劃、事中有監(jiān)督、事后有評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對資金使用全過程的追蹤問效管理。
另外，建立考核獎(jiǎng)懲制度，提升各基層預(yù)算單位編制部門預(yù)算的主動(dòng)性。在次年批復(fù)的部門預(yù)算中將部門預(yù)算編制的及時(shí)準(zhǔn)確性以及預(yù)算編制是否與本部門、本系統(tǒng)中短期規(guī)劃目標(biāo)相一致作為一項(xiàng)獎(jiǎng)懲指標(biāo)，并制定相應(yīng)的考核獎(jiǎng)懲辦法，激勵(lì)基層預(yù)算單位編制部門預(yù)算的主動(dòng)性和積極性，督促基層預(yù)算單位將部門預(yù)算編制作為一項(xiàng)日常工作來抓，主動(dòng)在細(xì)化預(yù)算編制上下功夫，強(qiáng)化預(yù)算的約束。這樣，不僅有助于扭轉(zhuǎn)基層預(yù)算單位“重決算、輕預(yù)算”的局面，而且有助于基層預(yù)算單位編制的部門預(yù)算與部門預(yù)算的批復(fù)、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)緊緊相扣。
5、建立預(yù)算編制“回頭看”制度, 嚴(yán)肅預(yù)算的權(quán)威性, 從而實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算編制的連續(xù)性和有效性。在嚴(yán)格執(zhí)行“兩上兩下”部門預(yù)算編制程序的基礎(chǔ)上，主管部門審核批復(fù)的部門預(yù)算細(xì)目應(yīng)與基層預(yù)算單位上報(bào)的預(yù)算細(xì)目建立一一對應(yīng)的關(guān)系，年終決算再按批復(fù)的部門預(yù)算細(xì)目逐一落實(shí)預(yù)算執(zhí)行情況，將基層預(yù)算單位部門預(yù)算的編制與執(zhí)行形成鏈接，改變基層預(yù)算單位預(yù)算編制與預(yù)算的執(zhí)行相游離的局面，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)中形成以預(yù)算編制為核心的系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)。例如，有的基層預(yù)算單位各細(xì)目的預(yù)算編制數(shù)與對應(yīng)細(xì)目的決算數(shù)竟然相差幾倍甚至好幾十倍，預(yù)算編制的隨意性可見一斑。若每年我們在年終決算編制完畢后，再對原預(yù)算編制數(shù)及相關(guān)的測算依據(jù)資料進(jìn)行“回頭看”，及時(shí)找出預(yù)算編制與執(zhí)行結(jié)果的差距及預(yù)算編制的漏洞，認(rèn)真進(jìn)行原因分析，改進(jìn)部門預(yù)算編制方法，逐漸縮小預(yù)算編制與現(xiàn)實(shí)的偏差，不僅有助于基層預(yù)算單位為下一次科學(xué)、準(zhǔn)確地編制部門預(yù)算提供可資借鑒的豐富經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和完整性;也有助于基層預(yù)算單位加強(qiáng)和完善有關(guān)預(yù)算編制的制度建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算編制管理，增強(qiáng)預(yù)算編制的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性，從而為下一步國庫集中支付的實(shí)施和政府收支分類改革的順利進(jìn)行夯實(shí)基礎(chǔ)。
6、成立部門預(yù)算編制小組, 統(tǒng)籌兼顧, 群策群力做好部門預(yù)算編制工作。部門預(yù)算的編制并不是財(cái)務(wù)部門的獨(dú)角戲，它是各部門調(diào)研溝通的產(chǎn)物，是財(cái)務(wù)部門與其他部門協(xié)調(diào)溝通的產(chǎn)物，各種有可能影響預(yù)算的因素，不論是歸口哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，都應(yīng)該在部門預(yù)算編制中予以考慮。一個(gè)行之有效的部門預(yù)算，往往要經(jīng)過各部門的反復(fù)推敲，協(xié)調(diào)一致才能醞釀而成。因此，基層預(yù)算單位有必要成立由財(cái)務(wù)部門和預(yù)算經(jīng)費(fèi)歸口管理部門組成的部門預(yù)算編制小組，財(cái)務(wù)部門牽頭，組織預(yù)算的編制，并負(fù)責(zé)對各部門提供的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算草案進(jìn)行必要的審查、協(xié)調(diào)和綜合平衡等工作。通過各部門的溝通與通力合作，一方面可以加強(qiáng)預(yù)測、提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度;另一方面還可以提高資源配置的合理性。
來源：《合作經(jīng)濟(jì)與科技 》
