摘要：文章針對?。ㄊ校﹪衅髽I(yè)的實際情況，構建了一個不同于中央國有企業(yè)的有效財務監(jiān)控體系，分級所有、分層運作、多方監(jiān)督、全層監(jiān)控。以?。ㄊ校﹪Y局行使國有資產出資人的權利，建立一個多角度的監(jiān)控主體、利益獨立、職責明確的國有企業(yè)財務監(jiān)控體系，利用國資委正在編制的經營預算體系，與財務適時監(jiān)控體系、財務監(jiān)控評價體相協(xié)調，可以實現(xiàn)內外監(jiān)控相結合、事前監(jiān)控、事中監(jiān)控與事后監(jiān)控相結合，最終確保出資人財務監(jiān)控目標的實現(xiàn)，即地方國有資產的保值和增值。
關鍵詞：地方國企；出資人；財務監(jiān)控
據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和財政部網(wǎng)站上等相關數(shù)據(jù)顯示，2003-2009年，國有企業(yè)銷售收入年均增加2.2萬億元，實現(xiàn)利潤年均增加2700多億元，上繳稅金年均增加2100多億元。國有企業(yè)整體實力和綜合素質不斷增強，國有經濟活力、控制力、影響力顯著提高。其中2008年受國際金融危機的影響，營業(yè)收入和利潤大幅度下降。2009年國家實行宏觀調控經濟狀況好轉，國有企業(yè)營業(yè)收入225087.3億元，同比增長5.9％；實現(xiàn)利潤1.3萬億，同比增長9.8％。與此同時，國企改革的問題與不足也暴露無遺。如仍有出資人代表職責還沒有完全履行，監(jiān)管不力、職責不到位的情況存在；又如政企分開、政資分開、所有權與經營權難以真正落實，有效的國有資產監(jiān)管難以真正到位。
一、地方國有企業(yè)經濟運行現(xiàn)狀
財政部網(wǎng)站近日刊登了2010年1-3月國有及國有控股企業(yè)（包括中央企業(yè)和36個省、計劃單列市國有及國有控股企業(yè)）的經濟運行情況，充分顯示了國有企業(yè)的經營現(xiàn)狀。
第一，地方國有企業(yè)營業(yè)收入。2010年1-3月，國有企業(yè)累計實現(xiàn)營業(yè)總收入65101.1億元，同比增長43.2％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降6.4％。其中地方國有企業(yè)累計實現(xiàn)營業(yè)總收入23181.8億元，同比增長39.9％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降10.5％。
第二，地方國有企業(yè)實現(xiàn)利潤。2010年1-3月，國有企業(yè)累計實現(xiàn)利潤4088.2億元，同比增長75.8％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降0.2％。其中地方國有企業(yè)累計實現(xiàn)利潤1119.3億元，同比增長1.7倍，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降23.1％。
第三，地方國有企業(yè)應交稅費和已交稅費。2010年1-3月，國有企業(yè)應交稅費6002.7億元，同比增長37.2％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比增長12.5％。其中地方國有企業(yè)累計應交稅費1350.8億元，同比增長27.7％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比下降1％。
2010年1-3月，國有企業(yè)已交稅費5733.9億元，同比增長30.6％，2010年一季度比2009年四季度環(huán)比增長13.2％。其中地方國有企業(yè)累計已交稅費1318.6億元，同比增長21.6％，2010年一季度比209年四季度環(huán)比增長7.5％。
地方國有企業(yè)銷售利潤率、成本費用利潤率和凈資產利潤率分別為4.8％、5.1％和1.8％。上述數(shù)據(jù)顯示，地方國有企業(yè)受2008年國際金融危機的影響，其效益從2003年以來首次下降后，經過2009年的休整，目前的運營正常。如何增加國有企業(yè)的效益，挖掘國有企業(yè)的活力，盡量使其受危機的影響降到最低程度，使其在各種突發(fā)危機中立于不敗之地，規(guī)范財務管理，加強財務監(jiān)控尤其重要。
二、構建新型地方國企出資人監(jiān)控體系的原則
我國國有資產不僅數(shù)量龐大，且分布很廣、戰(zhàn)線過長，必須在堅持國家所有的前提下，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，對國有資產施行分級監(jiān)管。
建立完善的系統(tǒng)適合我國地方（省、市）國企出資人的財務監(jiān)控理論模型，全方位布設和實施財務監(jiān)控網(wǎng)絡體系。對一個大型國有企業(yè)而言，要實現(xiàn)對整個集團財務活動的有效監(jiān)控，單靠一兩項制度、措施很難達到，必須要設計一套完整的財務監(jiān)控制度體系。我們設計的省市級的國有企業(yè)出資人財務監(jiān)控體系是按照“分級所有，三層（或兩層）運作，多方監(jiān)督，全程監(jiān)控”的基本模式。同時實施全面試行監(jiān)督檢查作業(yè)規(guī)范，加強對企業(yè)重大決策和重要經營管理活動的實時、動態(tài)監(jiān)督。一是要首先堅持“一級政府、一級產權、一級信用”的原則，各級政府對所屬企業(yè)擁有完整的所有權和財務收益，產權明晰，監(jiān)控主體明確。二是要遵循決策、監(jiān)督和執(zhí)行相分離的原則，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間沒有利益關系。三是要堅持順向監(jiān)督的原則，也就是說，監(jiān)督者必須來自被監(jiān)督者的上級或同級、或者是獨立的第三方。四是要保持財務監(jiān)控部門的獨立性是監(jiān)控機制有效運行的根本保證，而財務監(jiān)控部門的獨立性又是由其成員的獨立性來保障。五是要監(jiān)控的有效性需要來自監(jiān)督者的能力及經驗保障。
三、構建地方國企出資人財務監(jiān)控體系的框架
本文針對省（市）國有企業(yè)的實際情況，構建了一個不同于中央國有企業(yè)的有效的財務監(jiān)控體系，分級所有、分層運作、多方監(jiān)督、全層監(jiān)控。
第一，“分級所有”：是指地方（省、市）人民代表大會委托地方人民政府代表國家履行出資人職責，享有所有者權益。各級政府分別設立國有資產監(jiān)督管理機構（簡稱國資局），依法履行出資人職責，對國有資產進行監(jiān)控，實現(xiàn)國有資產保值增值，防止國有資產流失。
第二，“三層運作”或“兩層運作”：針對地方國有企業(yè)對國計民生的影響力不同分別建立“三層運作”或“兩層運作”。一是以資本為紐帶建立“國資局-國有資產營運機構-國有企業(yè)”三個層次的基本框架來監(jiān)督國有資產，國資局作為監(jiān)督主體，監(jiān)督國資運營公司；國資運營公司作為監(jiān)督主體，監(jiān)督國有企業(yè)，以外派監(jiān)事會監(jiān)控為主。對于國有企業(yè)來說，除受國資運營公司的直接監(jiān)督外，還受到國資局的間接監(jiān)督。二是相對于中央國企而言，有的省市級的國企在資本金和規(guī)模上都比較小，為了減少中間層次的委托鏈從而減少委托代理成本，可以設計一個兩層次的監(jiān)控體系，由地方國資局直接監(jiān)控國企，以財務總監(jiān)直接監(jiān)控國企為主。
第三，“多方監(jiān)督”：明確國資監(jiān)控機制的核心是國資局，國資委根據(jù)宏觀經濟政策和市場經濟狀況，制定地方國企經營預算制度，地方國資局行使好國有資產所有者權力，監(jiān)督好國有資產經營者，并在政府審計及外派監(jiān)事會和由國企獨立董事組成的審計委員會、財務總監(jiān)等監(jiān)控主體的相互配合下，做好直接監(jiān)督和間接監(jiān)督、外部監(jiān)控和內部監(jiān)控相互協(xié)調，使國資監(jiān)控機制充分發(fā)揮作用，以確保國資的保值、增值。除了省屬重點大型國企需要國資局派出監(jiān)事會以外，其他的國企就成本效益層面就沒有必要派出監(jiān)事會，由國資局派出財務總監(jiān)來對企業(yè)進行財務監(jiān)控。
國資局的外部監(jiān)控：對于省級的國有重點大型企業(yè)，由獨立性最強的外派監(jiān)事會為主，其他的監(jiān)控主體為輔。其中，政府審計、外派監(jiān)事會主要是對國有資產產權管理部門、營運機構等在資產評估、產權轉讓、國有股權管理等方面進行的監(jiān)督。外派監(jiān)事會下設審計委員會，主要涵蓋政府監(jiān)控和注冊會計師社會監(jiān)控的協(xié)作，側重于宏觀監(jiān)控和結果監(jiān)控，與公司外部的獨立審計機構進行交流，選擇獨立審計機構對公司財務進行社會監(jiān)控?；趯I(yè)信任關系，監(jiān)事會有理由相信會計師事務所出具的審計報告的真實性，無須對同一內容進行重復監(jiān)督，讓會計師事務所對其出具的報告真實性、完整性、準確性承擔全部責任。為了保證審計委員會的獨立性，充分發(fā)揮其監(jiān)控職能，審計委員會應全部由外部獨立董事組成，并且由具有財務、會計、審計、管理、經濟、法律等專業(yè)知識和技能，具備良好聲譽和品行的專業(yè)人士組成，接受監(jiān)事會的授權和直接領導，主要是協(xié)助監(jiān)事會對董事會受托責任的履行情況及財務決策行為進行監(jiān)督。
國資局的內部監(jiān)控：主要由委派的國有企業(yè)財務總監(jiān)實施。國資委作為國有股東的代表，擁有聘用委派董事、監(jiān)事和財務總監(jiān)的權利，進而間接擁有國有企業(yè)日常運營及重大決策的權利。作為出資者利益代表，財務總監(jiān)更多的是關注國有股東的利益是否受到侵害，在行使監(jiān)控職責時，其工作原則是事先預防、事中糾錯和事后挽救，定期以書面形式向委托者（國資局或監(jiān)事會）報告企業(yè)財務狀況；對企業(yè)發(fā)生的較大數(shù)額的項目投資、產權變動、資產抵押等事項，事前向監(jiān)事會報告，并做出及時、恰當?shù)膶I(yè)評價，以防不當行為的發(fā)生。由財務總監(jiān)對國有控股公司實施的適時財務監(jiān)控，既有利于省市國資局掌握充分的信息，又有利于降低監(jiān)督成本。財務總監(jiān)以所有者利益代表的身份進駐企業(yè)，承擔監(jiān)督國有資產運行、參與企業(yè)重大經營決策、審查企業(yè)財務報告等職責，重點對經理層的財務執(zhí)行行為進行有效監(jiān)督。這種經濟監(jiān)控制度，是從產權角度行使權力，體現(xiàn)了一種來自產權約束的監(jiān)控關系。
從上面的分析可以看出，“三層次”的財務監(jiān)控是以國資局外派監(jiān)事會為主體，“二層次”的財務監(jiān)控是以國資局委派的財務總監(jiān)為主體。兩者的有機結合，構成了比較完整的地方國有企業(yè)財務監(jiān)控體系。
第四，“全程監(jiān)控”：即事前、事中和事后財務監(jiān)控相結合。國資委對國際金融危機的影響一直高度重視，國務院國資委主任李榮融稱：在未來國資改革工作中，將以落實出資人機構定位為切入點，著力完善國有資產監(jiān)管體制機制。為強化出資人財務監(jiān)督，完善出資人財務監(jiān)督工作體系，探索建立企業(yè)財務信息公開披露、境外企業(yè)國有資產監(jiān)管等管理制度，2009年將首次公布中央企業(yè)年報，并將加快完善國有資本經營預算的相關規(guī)章制度。從而加強財務預決算管理、信息化建設和其他基礎管理。國資委對省市一級的經營預算體系設計是獨立的，是對地方國企的事前監(jiān)控，并為期間經營業(yè)務的開展提供依據(jù)，也就是說可以做到適時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)經營行為有可能危及國有資產安全、造成國有資產流失或者侵害國有資產所有者權益以及其他重要的緊急情況。經營預算體系還是業(yè)績評價體系的依據(jù)，是事后監(jiān)控，是考察企業(yè)一個經營周期的業(yè)績情況的考證。業(yè)績評價體系也是對經營者激勵的標準。
總之，有效的省市一級國有企業(yè)出資人監(jiān)控體系是全方位、多層次、多重機構組合而成的監(jiān)督體系，國資委作為宏觀調控機構，地方國資局作為具體的執(zhí)行機構，應該能實現(xiàn)各個監(jiān)控主體相互配合、協(xié)調制衡，內外監(jiān)控機制共同發(fā)揮作用，全程監(jiān)控和期間監(jiān)控相結合，最終實現(xiàn)國有資產保值增值。
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3、2009年1-12月全國國有及國有控股企業(yè)經濟運行情況[DB/OL].中華人民共和國財政部網(wǎng),2010-02-10.
（作者單位：陳昌龍，安徽工業(yè)大學管理學院；方瑛，安徽國際商務職業(yè)學院管理系）
