摘要：預算管理是軍隊財務管理的重要環(huán)節(jié)，對提高軍隊財務管理水平具有重要意義。文章通過對我軍預算管理現(xiàn)狀的分析，認為應從轉變思想觀念、加強制度建設、深化體制改革、改進技術方法等方面進行改革，進一步促進軍費預算管理效能的提高。
關鍵詞：預算；管理效能
預算管理是軍隊財務管理的重點，在軍隊財務活動中發(fā)揮著龍頭控制的作用，預算管理效能的高低直接影響著軍隊財務保障效益的高低。新形勢下，要立足有限經(jīng)費提高財務保障效益，必須探索充分發(fā)揮預算管理效能的途徑。
一、預算管理效能的現(xiàn)狀
（一）預算權威性不夠
預算作為保障軍隊各項建設目標實現(xiàn)的資源配置計劃，需要有足夠的權威性確保執(zhí)行，為提高預算管理效能，軍隊預算的主管是各級單位黨委。然而，預算規(guī)定的制度不統(tǒng)一，使黨委統(tǒng)一決策面臨困難。預算法規(guī)僅以總后勤部或總裝備部名義頒發(fā)，無論是權威性還是約束性，都有一定局限。預算權威性不夠，必然導致預算管理效能低下。
（二）預算編制效能低
我軍預算編制的起點是微觀預算單位，由于其所處層級較低，對于來自宏觀層次的軍事政策和戰(zhàn)略計劃往往把握不準，致使預算編制產(chǎn)生偏離，難以實現(xiàn)預算與政策、計劃目標的有效銜接。特別是現(xiàn)行軍隊預算制度規(guī)定預算單位從年初開始編制下年度預算，經(jīng)項目論證、草案擬制和報批下達三個階段，在年底前完成下年度預算的編制和下達工作。而國家財政每年分配的軍費規(guī)模一般在3月份、4月份才能確定，各級的工作指示、計劃和要點等也要在年底或翌年初才能明確。事業(yè)任務的安排通常以年度工作計劃為依據(jù)，由于年度工作計劃的下達時間滯后于預算編制時間，造成在編制預算時，事業(yè)任務不明確，從而導致一些新建項目缺少立項依據(jù)，大大降低了預算項目的科學性和準確性。特別是在當前經(jīng)費供應標準化程度還不高的情況下，許多建設項目的安排必須經(jīng)過周密的論證，由于事業(yè)任務不明確，部分建設項目得不到充分論證，造成單位、部門在安排項目時出現(xiàn)一定的盲目性，預算編制與事業(yè)任務脫節(jié)比較嚴重，從而導致預算編制效能較低。
（三）預算執(zhí)行效能低
編制與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象一直是普遍存在的問題，這大大降低了軍隊預算的剛性約束，致使預算的資源配置目標難以實現(xiàn)。現(xiàn)行軍費管理體制主要分后勤財務和裝備財務兩大系統(tǒng)縱向獨立運行，部分事業(yè)部門還設置了財務機構，按各自系統(tǒng)管理經(jīng)費，這種狀況導致了預算編制單位的多元化。財務部門作為預算編制工作的主管部門，雖然負有指導和監(jiān)督預算編制工作職能，但在實際操作中，由于對事業(yè)部門經(jīng)費需求信息掌握不完全，加之信息成本過高，財務部門在編制預算時通常會處于一種“理性無知”狀態(tài)，從而導致了單位預算往往就是分項預算的簡單相加，使軍隊預算處于條塊分割的狀態(tài)。另外，軍隊要向多個撥款渠道編報預算，也導致了軍隊預算編制單位多元化。主體的多元使預算的執(zhí)行停留在表面。在執(zhí)行過程，隨意增加減少經(jīng)費收支、亂批條子、亂開口子的現(xiàn)象依然存在，這些都導致預算執(zhí)行效能較低。
二、提高預算管理效能的對策構想
（一）加強制度建設
一是建立健全有關的法規(guī)制度，為預算改革的深化提供可靠的法律保障。應以中央軍委的名義制定頒發(fā)《軍隊預算編制條例》，明確各級各部門職責和預算的分類編制程序、審批權限等。要建立預算編制的考評制度。通過考評，使預算編制嚴格按照有關法規(guī)進行，克服隨意性和“長官意志”。要建立預算編制的責任追究制度。對因預算編制失誤而造成重大損失，追究有關當事人的責任。二是實行滾動預算制度，用中期支出規(guī)劃將政策、計劃和預算結合在一起。根據(jù)軍事核心層做出的軍隊政策、戰(zhàn)略計劃，確定軍事建設項口的優(yōu)先發(fā)展次序，通過估算得出實現(xiàn)各建設項目的實際成本，然后按照規(guī)定的重點和可用財力，對預算當年和隨后三年的情況進行估算，從而在更長的時間跨度內調整經(jīng)費結構，指導年度預算的編制。三是調整預算時間，銜接好軍隊建設計劃下達時間、預算編制時間和預算執(zhí)行時間，可以將軍隊建設計劃的下達時間提前至前一年的6月30日，事業(yè)部門在前一年的8月31日之前提出預算項目建議方案，經(jīng)過“兩上兩下”的編制程序，正式預算在前一年的12月審批確定。
（二）深化體制改革
一是要設置隸屬于各級黨委的預算機構，負責預算編制的管理工作。在計劃預算機構的領導下，實行分工管理。二是要合并財務機構，設置直接隸屬于軍委和各級黨委的規(guī)劃、計劃與預算三位一體的職能機構。將生活費、公務事業(yè)費、基本建設費、裝備購置費等納入統(tǒng)一管理，有關經(jīng)費的計領、分配、劃撥、收繳、結算、報銷、檢查監(jiān)督及財務立法職能由合并后的財務部門統(tǒng)一歸口實施，形成集中統(tǒng)管的軍隊財務編制體制。
（三）改進技術方法
一是完善項目庫的建設。以部隊建設中長期規(guī)劃和經(jīng)費標準為依據(jù)，所有的預算項目都必須從項目庫中提取。二是要明確項目評估方案的具體內容。一般來說評估方案應包括各項目的費用水平、可替代性項目等方面，并通過成本-效益分析，分別說明不同項目的成本、效益的風險程序。還應將新項目的評估與已有項目的評估結合起來，從而形成一個完整的方案評估體系，以利于項目進行審查、評價，做出最優(yōu)選擇。三是要改進論證方式。對需要列入預算安排的項目，財務部門認真聽取職能部門和有關專家的意見，加強定量分析和效益評估，并積極主動地會同業(yè)務部門對預算項目進行嚴格核算，做到項目不經(jīng)充分論證，預算就不能安排。
參考文獻：
1、馬海濤.政府預算管理學[M].復旦大學出版社,2003.
2、基斯哈·特利,托德·桑德勒.國防經(jīng)濟學手冊[M].經(jīng)濟科學出版社,2001.
3、袁明全,張愛平.軍隊預算概論[M].海潮出版社,1998.
（作者單位：趙建平，軍事經(jīng)濟學院研究生二隊；袁力，軍事經(jīng)濟學院軍隊財務系）
