[關(guān)鍵字] 國有資產(chǎn) 考核 安全完整 增值保值
至2003年底，全國國有資產(chǎn)總量有61000多億，其中非經(jīng)營性國有資產(chǎn)占一半左右，約30000億。對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的考核有多種方法，其理論研究也較多，如國有企業(yè)占有的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，現(xiàn)行的考核有企業(yè)效績評價體系，基本上以投入產(chǎn)出比來衡量國有資產(chǎn)的增值額（率），但對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的考核和管理，目前尚未形成一套有效的考核評價方法和體系。
非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的30000多億，主要分布在行政事業(yè)單位，由于傳統(tǒng)體制的弊端和法律法規(guī)的滯后與不健全，以及其性質(zhì)的特殊性，現(xiàn)行的考核體系純粹停留在對報表上數(shù)據(jù)進行加減乘除四則運算。由于經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在體制上和管理要求方面不同外，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)形成的來源渠道又具有多元性，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)考核所考慮的因素和難度要大大于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的考核，再加上主觀評價和表面評價占主導地位，利用現(xiàn)行考核評判體系來規(guī)范和促進對非經(jīng)營國有資產(chǎn)占有單位的監(jiān)督管理，總體上缺乏科學性。
一、利用現(xiàn)行的保值增值率考核會存在的不足和弊端。
㈠ 現(xiàn)行的考核辦法，主要是對凈資產(chǎn)部分進行客觀因素調(diào)整后計算年末與年初的比率，也就是保值增值率，再把它與年初簽定的保值增值“任務(wù)”或“預(yù)算”相比較來評價一個單位的國有資產(chǎn)保值增值情況好壞，其實以這種方法考核有許多不足之處。
⒈ 無法準確對需調(diào)整的客觀因素形成的增減額進行確定。要準確分清哪些是客觀因素最終還要依賴主觀的判斷，以事業(yè)單位為例，其財政補助結(jié)存和專款結(jié)存列示于凈資產(chǎn)部分，是未使用完規(guī)定用途的專項資金，原則上按年度撥入并使用完畢，但可能由于年中出現(xiàn)一些特異情況，年末出現(xiàn)結(jié)存，也或許由于主觀努力等因素，節(jié)約使用而出現(xiàn)結(jié)存尚未批準結(jié)轉(zhuǎn)為事業(yè)基金，這些結(jié)存有時數(shù)額較大，對保值增值率計算會有較大影響，也就是說在劃定客觀與主觀時不對其凈資產(chǎn)進行深入分析，會使計算結(jié)果出現(xiàn)較大偏差。然而對年中使用這些專項資金形成的一些資產(chǎn)（資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化），如固定資產(chǎn)，是由專項或?qū)？钯Y金形成的，還是自有資金形成的，別說外人很難劃清，就是使用單位自己也不能準確分清，計算保值增殖時經(jīng)常會虛增；對于資產(chǎn)管理比較混亂的單位，應(yīng)記固定資產(chǎn)而未記的，則會發(fā)生虛減。如果是劃撥的資產(chǎn)，如土地使用權(quán)不入帳，計算出的保值增殖則會出現(xiàn)失真，對于賬面未反映的其他資產(chǎn)，也不會出現(xiàn)在客觀因素調(diào)整額中。
⒉ 非客觀因素形成的增值實際上是客觀因素累積資產(chǎn)產(chǎn)生的孳息。國家公共資金投入形成的各類資產(chǎn)“變成”各單位占有使用的資產(chǎn)，占有單位對這些資產(chǎn)的使用自主權(quán)較大，“實際使用”與“來源目的”隨時間推移關(guān)聯(lián)度降低，最后成為閑置資產(chǎn)。在缺乏資源共享的機制情況下，要么成為浪費，要么另作它用，如出租來彌補人員經(jīng)費的不足，即形成了經(jīng)營。而這種經(jīng)營又是不計成本的，這種變性的“非經(jīng)營性資產(chǎn)”又不同于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，因為經(jīng)營這些資產(chǎn)的意識和責任不同于國有企業(yè)，對這部分資產(chǎn)形成的“增值”（確切地說是“收入”，價值轉(zhuǎn)換后資產(chǎn)值增加才能稱為增殖）應(yīng)在計算非經(jīng)營性國有資產(chǎn)保值增值時撇開，另行考核，類同于經(jīng)營性資產(chǎn)考核，但又不同于對國有企業(yè)的考核方式。
㈡ 行政事業(yè)單位由于現(xiàn)行財務(wù)制度的限制，有許多帳面上存在的資產(chǎn)并不體現(xiàn)其真正的現(xiàn)時實際價值，如投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等。投資在事業(yè)單位的帳面上在投出后一直是不變的，不象企業(yè)一樣每年對其進行損益調(diào)整；固定資產(chǎn)是不折舊的，使用好壞、壽命長短體現(xiàn)不出正常損耗過程應(yīng)留下的資產(chǎn)價值；無形資產(chǎn)，特別是對科研事業(yè)單位來說，帳面是不反映的，科研成果的價值無法體現(xiàn)在保值增值中，對其有些不公。
㈢ 利用國有資產(chǎn)保值增值數(shù)據(jù)不能完全替代對各單位對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理效果的考核。實際上監(jiān)督管理好壞的一部分體現(xiàn)在財務(wù)上的一些基本數(shù)據(jù)，而另外一部分則無法體現(xiàn)、無法量化，如科研事業(yè)單位的社會效益、行政單位的管理與協(xié)調(diào)能力（效能）等。
從以上幾點看，利用保值增值來考核非經(jīng)營性資產(chǎn)不實用，也沒有效果，缺乏科學依據(jù)和理論支持。依照國家審計績效審計將沿著公共資金使用效能和環(huán)境資源效益兩條主線、有重點地進行來看，從一般審計指向“錢是怎么花的”到績效審計重點考慮“花錢的效果”，可以解決上述一些不足，但由于我國在思想觀念、法制基礎(chǔ)、標準規(guī)范、人員素質(zhì)和技術(shù)手段等方面還不夠健全，需要一個循序漸進的過程，同時效能和效果的衡量方式方法很難，同樣存在一個“標準”的量化問題，也有許多弊端，不容易量化，只能作為參考和現(xiàn)階段的補充。
二、利用資產(chǎn)安全完整率來替代現(xiàn)有的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)考核方法的意義。
從非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的性質(zhì)及對行政事業(yè)單位的要求和目的出發(fā)，利用資產(chǎn)安全完整率考核來替代現(xiàn)有的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)考核更有利于國有資產(chǎn)的安全與完整，符合當前實際需要，才能使有限資產(chǎn)發(fā)揮最大的效能。畢竟行政事業(yè)單位的資產(chǎn)來源目的不同于國有企業(yè)單位，特別是行政機關(guān)和公益型的事業(yè)單位，利用資產(chǎn)安全完整率來考核行政事業(yè)單位，主要是控制資產(chǎn)占有單位在資產(chǎn)使用過程中，防止人為的以及管理不善造成的各種資產(chǎn)流失和非正常減值，如對外投資是否對可行性進行充分論證，對已作出投資是否進行了收益管理，是否安全；利用正常使用年限與實際使用年限來判斷是否維護保養(yǎng)、損耗情況；對應(yīng)收款項及時清理、促收，防止壞帳損失；對貨幣資金嚴格把關(guān)，防止缺失與挪用等等。這些都可以進行一定的量化和控制，如對各項資產(chǎn)分別設(shè)置一個百分表，細目中對主觀控制度較強的設(shè)置高分或?qū)嵭嘘P(guān)鍵條目失分全項不得分，以資產(chǎn)的敏感度和容易挪用、流失程度來確定不同的權(quán)重，以所得綜合分的高低來評價考核一個單位的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理效果。
三、非經(jīng)營性國有資產(chǎn)安全完整的理解
資產(chǎn)的安全完整應(yīng)從安全和完整兩個方面來理解，但兩者又是相輔相成的。資產(chǎn)的安全包括公共資金的投入使用安全和最終形成資產(chǎn)的安全，資產(chǎn)的完整則是投入不被挪用和資產(chǎn)不流失。資產(chǎn)只有安全使用，才能保證資產(chǎn)的完整（不流失），資產(chǎn)是完整的也就是安全的。資產(chǎn)是否安全完整實際上是一個過程控制的結(jié)果。利用資產(chǎn)安全完整率來考核評價非經(jīng)營性國有資產(chǎn)占有單位監(jiān)督管理效果也就是對其在資金使用和資產(chǎn)形成到處置過程中控制的評價與判斷，也是真正實現(xiàn)防止國有資產(chǎn)流失的有效手段和途徑，也真正達到了原保值增值考核的原始目的和初步設(shè)想。保值的概念本來就是資產(chǎn)安全完整，但保值的計算有過多的弊端和不足，上面也羅列了幾點。從根本上講，作為承擔社會管理職能或進行基礎(chǔ)性研究的行政事業(yè)單位，因其具有特殊性，其增長都是國家公共資金投入或孳息形成，如果沒有非正常的資產(chǎn)損失，也無所謂要求其去保值增值，對其基本要求是在保證現(xiàn)有資產(chǎn)安全完整的前提下，使資產(chǎn)發(fā)揮最大的社會效能，把國家的投入，或者說把納稅人的錢真正用到實處，因此運用資產(chǎn)安全完整率和效能比來規(guī)劃設(shè)計對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的考核，才能真正體現(xiàn)國家和社會對行政事業(yè)單位占有國有資產(chǎn)所要達到的目的和要求，使考核評價更科學、更有效。
四、資產(chǎn)安全完整考核基本構(gòu)想
資產(chǎn)的安全完整程度實際上是一個過程控制的結(jié)果，對整個過程控制的好壞進行評判，也是對資產(chǎn)是否安全與完整的初步判斷。這個判斷可通過類似審計中符合性測試來抽測資產(chǎn)占有使用單位或部門在各個資產(chǎn)運用環(huán)節(jié)的過程控制情況，而過程控制主要體現(xiàn)在以下三個關(guān)鍵：
1.資金預(yù)算及來源。主要以合理、適度為控制目標，同時對透明度、決策過程作為輔助參考。（基礎(chǔ)部分）
2.資金投入使用。主要以是否有有效的內(nèi)部控制制度，并對執(zhí)行的有效性和資金用途進行檢查，確保在過程中及時解決問題，防止挪用和流失。（關(guān)鍵部分）
3.資金使用完后的效果。這才是“花錢的效果”，也是對最后結(jié)果的評判，是表面但又很難量化的。（相對與資產(chǎn)的安全完整是次要部分）
抓住了基礎(chǔ)和關(guān)鍵部分，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)考核的目的——安全與完整已基本達到，既資產(chǎn)不流失。一個單位或部門的某個過程相對于其上下級單位部門是不同的過程，因此，在環(huán)環(huán)相扣的過程控制考核中，做好責任問責機制，安全完整考核的目的也就真正體現(xiàn)了國有資產(chǎn)考核的目的。
總之，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的增加只能用于資產(chǎn)增長的統(tǒng)計，不宜用于考核，否則容易造成領(lǐng)導任期內(nèi)短期戰(zhàn)術(shù)行為，加大資產(chǎn)的流失可能，因此提出新的考核系統(tǒng)來確保資產(chǎn)的安全完整，防止非正常流失，利用安全完整率來考核單位領(lǐng)導任期內(nèi)的成績，從而為推動可持續(xù)戰(zhàn)略發(fā)展提供保證。當然作為考核一般要具有客觀性和可比性，利用資產(chǎn)的安全完整來考核非經(jīng)營性資產(chǎn)是否實用、有效，以及如何設(shè)計具體的方法和體系、是否操作容易，還需進一步探究。
作者：邱巧根 文章來源：上海市農(nóng)業(yè)科學院
