【摘要】 PPP模式是由政府公共部門和私營企業(yè)所建立的一種新型的伙伴關(guān)系。文章在對(duì)國外PPP模式的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀綜述的基礎(chǔ)上,提出利用PPP模式化解我國高校負(fù)債。并就PPP的基本模式、化解高校負(fù)債的三種類型以及推行中應(yīng)注意的問題進(jìn)行了初步
探討。
【關(guān)鍵詞】PPP模式;高校負(fù)債;社會(huì)辦學(xué)
一、我國高校負(fù)債經(jīng)營的現(xiàn)狀
隨著我國高等教育由精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變,教育規(guī)模不斷擴(kuò)大,辦學(xué)條件與教育發(fā)展的矛盾也日益突出,資金匱乏成為制約高?？缭绞桨l(fā)展的關(guān)鍵因素。在政府撥款增長(zhǎng)不多的情況下,各高校負(fù)債辦學(xué)已經(jīng)成為一種普遍采用的方式。國家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司2007年8月14日在《上半年社會(huì)事業(yè)發(fā)展和下半年政策建議》中指出:據(jù)人民銀行統(tǒng)計(jì),截至2005年底,高校貸款余額達(dá)2001億元,個(gè)別高校由于債務(wù)問題已影響到學(xué)校正常運(yùn)行。這是官方第一次公布全國高校負(fù)債的整體數(shù)據(jù)。北京大學(xué)教育學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)所完成的《高校負(fù)債問題的專題研究》報(bào)告顯示,截至2005年底,央屬的76所高校貸款總額已高達(dá)336億元,校均貸款額4.4億元,平均年度增幅達(dá)到76%,而這76所高校的總收入是656.66億元,校均收入達(dá)到8.64億元,也就是說現(xiàn)有的貸款規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)于這部分高校收入的51.1%。我國高校負(fù)債運(yùn)營目前呈現(xiàn)涉及面廣、金額大、還款渠道單一、用于改善辦學(xué)條件的投資回收期長(zhǎng)、變現(xiàn)能力差等特點(diǎn)。2008年前后,高校逐漸迎來了還款的高峰期,在預(yù)算資金本來就緊缺的情況下,其在資金運(yùn)用上更顯得捉襟見肘,由舉債經(jīng)營帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨顯現(xiàn)。2009年教育部首次將“化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”列入年度的工作要點(diǎn),探索如何化解高校負(fù)債已成為我國高等教育持續(xù)、健康發(fā)展的迫切需要。
二、基于PPP的高校負(fù)債化解模式
(一)PPP的國外發(fā)展現(xiàn)狀及PPP的基本模式
1.PPP的國外發(fā)展現(xiàn)狀
PPP(Public-Private Partnership),可以理解成為由政府公共部門和私營企業(yè)所建立的一種新型的伙伴關(guān)系。以這種伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)開發(fā)的公共服務(wù)項(xiàng)目,既可以使政府公共部門在一定程度上減輕負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn),提高公共服務(wù)的質(zhì)量, 同時(shí)也可以在制度和體制上保證私營企業(yè)的盈利。這種新型的合作模式,目前在歐美等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)被廣泛接受,在發(fā)展中國家也日益被重視和應(yīng)用。
(1)英國的發(fā)展現(xiàn)狀。英國作為PPP的發(fā)源地和其發(fā)展歷史有著必然的聯(lián)系。第二次世界大戰(zhàn)后,執(zhí)政的勞動(dòng)黨把走國有化道路作為解決經(jīng)濟(jì)衰退的出路,帶領(lǐng)英國走上了以“大政府”為目標(biāo)的社會(huì)民主主義路線,截止到上世紀(jì)70年代,英國已經(jīng)有10%的企業(yè)成為國營企業(yè)。1979年保守黨執(zhí)政后,轉(zhuǎn)變了執(zhí)政方針,打著“小政府”的旗幟開始了國有企業(yè)民營化的歷程。在民營化的過程中,私營企業(yè)多年積累的經(jīng)營理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)被政府廣泛采用并發(fā)展,大大提高了政府的行政效率,就政府職能轉(zhuǎn)變方面來說改革的成效是顯著的。但是,國民所期待的公共服務(wù)質(zhì)量的改善問題卻沒有進(jìn)展。圍繞這一問題的解決,私營企業(yè)和居民在公共服務(wù)領(lǐng)域的參與意識(shí)逐漸被政府所重視,改變了公共服務(wù)單純由政府負(fù)責(zé)的狀況,進(jìn)而形成了政府與私營企業(yè)間的新型伙伴關(guān)系。這就是PPP模式產(chǎn)生的雛形。
目前,基于PPP模式的投資項(xiàng)目已經(jīng)貫穿政府活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。在道路、橋梁、輕軌建設(shè)的交通領(lǐng)域,新建或修繕學(xué)校、建設(shè)大學(xué)生宿舍等教育領(lǐng)域,新建醫(yī)院和醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域,以及要塞、營房、軍事培訓(xùn)院校等方面的國防工程項(xiàng)目都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。
(2)美國的發(fā)展現(xiàn)狀。美國是最早將PPP模式應(yīng)用在舊城改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的國家。這是由于上世紀(jì)70年代到90年代美國政府的開支特別是軍事開支大幅攀升,造成了財(cái)政赤字逐年增加。到90年代初期政府開始面臨嚴(yán)重的財(cái)政困難,大量城市基建項(xiàng)目由于經(jīng)費(fèi)緊張而不能動(dòng)工。與此同時(shí),聯(lián)邦政府投資完成的44 000英里的高速道路網(wǎng)絡(luò)已基本完成,圍繞道路的運(yùn)營管理和以道路為資金來源進(jìn)行的都市再生問題的研究,1991年美國國會(huì)通過了“綜合地面運(yùn)輸效率方案”(ISTEA)。
ISTEA的實(shí)行,使美國各州有了更多的自主權(quán),可以將聯(lián)邦資金與州和私人資金混合用于項(xiàng)目實(shí)施?？梢哉f,該法案的制定對(duì)于PPP模式在美國的應(yīng)用具有劃時(shí)代的意義。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2004年,全美國大約有超過750億美元的開發(fā)項(xiàng)目借助該法案得以實(shí)施。
(3)日本的發(fā)展現(xiàn)狀。PPP模式在日本應(yīng)用的最早起源是以上世紀(jì)80年代建立的第三部門為標(biāo)志。第三部門是相對(duì)于政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)部門(第一部門)和民營市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門(第二部門)而言的官民共同體,是既追求公共利益,又追求經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)團(tuán)體或經(jīng)濟(jì)組織。但由于政府并沒有把來源于民間的一些積極的想法付諸實(shí)施,加上政府和私營企業(yè)的責(zé)任劃分不夠明確,造成很多由第三部門開發(fā)的公共設(shè)施項(xiàng)目陷入虧損的困境。1999年 PFI(鼓勵(lì)私人投資行動(dòng))法案的制定帶來了PPP模式在日本發(fā)展的生機(jī)。該法案吸取了第三部門失敗的教訓(xùn),加強(qiáng)了項(xiàng)目事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),在政府和私營企業(yè)建立的伙伴關(guān)系中明確責(zé)任劃分,大大減少了開發(fā)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)性。2002年日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省召開的PPP研究會(huì)的中間報(bào)告“日本PPP的實(shí)施”中指出,應(yīng)用PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),大大提高了公共服務(wù)的效率性,創(chuàng)造出了對(duì)民間開放的新型的雇傭和服務(wù)性產(chǎn)業(yè)。
2.PPP的基本模式
PPP運(yùn)作的基本模式如圖1。
如圖1所示,對(duì)于策劃實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目,政府應(yīng)該成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目方案的選定,參與制定項(xiàng)目實(shí)施過程中稅收優(yōu)惠制度的制定,并和企業(yè)一起完成整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營管理。既要保證項(xiàng)目實(shí)施過程中風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),減少企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn),又要監(jiān)督項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量,達(dá)到公共服務(wù)的目的。企業(yè)通過參與開發(fā)項(xiàng)目的政策制定,以簽訂合同的方式保證投資的收益。
(二) PPP應(yīng)用于化解高校負(fù)債模式的可行性
高等教育不屬于義務(wù)教育,政府并不負(fù)有義務(wù)辦高校的責(zé)任。在目前狀況下,中國的教育還比較落后,義務(wù)教育尚且沒有得到充分的保障,中國完全應(yīng)該而且可以把高等教育的主要任務(wù)部分轉(zhuǎn)交給社會(huì)。其實(shí),在歐美發(fā)達(dá)國家,高等學(xué)校大多是私立的或半私立的,包括哈佛、耶魯?shù)仁澜缰髮W(xué)均屬此列。2004年日本也實(shí)施了國立大學(xué)獨(dú)立行政法人化改革:各國立大學(xué)由文部科學(xué)省的直屬機(jī)構(gòu)變?yōu)楠?dú)立法人,不再依賴國家撥款,通過學(xué)費(fèi)、經(jīng)營收入等維持正常運(yùn)轉(zhuǎn),大學(xué)財(cái)務(wù)管理也采取企業(yè)會(huì)計(jì)制度。溫家寶總理在2009年初的國家科技領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上的講話中也明確表示:非常贊同教育資金的多樣化來源,在全社會(huì)崇文重教要利用全社會(huì)的資源,可以把這項(xiàng)工作列入規(guī)劃?？偫硗瑫r(shí)也指出,企業(yè)家身上要流淌著道德的血液,他的收益回報(bào)社會(huì)最好是投資教育?？梢?我國高校管理中存在的一些問題,尤其是高負(fù)債帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)完全可以通過轉(zhuǎn)換高校的管理方式,借助社會(huì)資金參與高校運(yùn)營,通過建立政府、學(xué)校和私營企業(yè)的合作關(guān)系來加以解決。
據(jù)《中國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2005—2006)》顯示,自2000年以來,民營經(jīng)濟(jì)稅收增速已經(jīng)明顯快于全國稅收平均增長(zhǎng)速度。從稅收總量看,目前民營經(jīng)濟(jì)稅收比重已經(jīng)超過國有經(jīng)濟(jì)。其中2005年,民營經(jīng)濟(jì)在GDP中的比重已經(jīng)由2000年的55%增長(zhǎng)到65%左右。這說明我國的民營企業(yè)在自身蓬勃發(fā)展的同時(shí)一方面具有了參與社會(huì)辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,另一方面也具備了參與高校法人治理機(jī)構(gòu)改革的管理素質(zhì)。
從企業(yè)的角度來說,通過投資高等教育,可以爭(zhēng)取政府的政策支持和稅收優(yōu)惠,同時(shí)借助高?？蒲心芰M(jìn)行企業(yè)新產(chǎn)品的研發(fā),利用學(xué)校的教學(xué)設(shè)備進(jìn)行人力資源的培訓(xùn),并通過參與教學(xué)培養(yǎng)計(jì)劃的制定針對(duì)性地培養(yǎng)企業(yè)的實(shí)用人才,從而縮減企業(yè)相應(yīng)的支出。企業(yè)投資教育的義舉也將為企業(yè)迎來較高的社會(huì)聲譽(yù),產(chǎn)生較好的廣告效應(yīng),每年占銷售收入15%左右的廣告費(fèi)用也可以適當(dāng)減少。所以,企業(yè)投資教育不僅僅是回報(bào)社會(huì),由此帶來的經(jīng)濟(jì)效益也是值得考慮的。
從高校的角度說,接受企業(yè)投資,建立新型的高校運(yùn)作模式,不僅可以走出高負(fù)債運(yùn)營的困境,同時(shí)也可以加速科研成果的轉(zhuǎn)化進(jìn)程,并為學(xué)生培養(yǎng)提供了良好的實(shí)習(xí)基地,針對(duì)企業(yè)的人才培養(yǎng)也可以一定程度地解決大學(xué)生的就業(yè)問題。
政府在利用PPP模式化解高校負(fù)債的過程中,既可以緩解
辦學(xué)資金的壓力,使資金更多地流向關(guān)系國家科技發(fā)展的重點(diǎn)大學(xué),也可以盤活現(xiàn)有的高校投資,以政策制定和參股等多種形式參與普通高校的運(yùn)營,從而實(shí)現(xiàn)政府辦學(xué)和社會(huì)辦學(xué)相融合的高校管理模式。
(三)基于PPP的高校負(fù)債化解模式
借鑒PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的成功事例,結(jié)合我國高校負(fù)債的現(xiàn)狀,本文提出了政府和私營企業(yè)合作辦學(xué)的三種類型,如圖2所示。
一是對(duì)負(fù)債嚴(yán)重,資金缺口較大的高校實(shí)施針對(duì)整個(gè)學(xué)校運(yùn)營管理的PPP模式。
二是對(duì)資金缺口暫時(shí)不大,但有財(cái)務(wù)狀況惡化趨勢(shì)的學(xué)校實(shí)施部分二級(jí)學(xué)院PPP運(yùn)作管理。
三是對(duì)改善辦學(xué)條件的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作。
基于PPP的高校負(fù)債化解模式不同于一般意義上的校企合作。校企合作教育是一種以市場(chǎng)和社會(huì)需求為導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制,是學(xué)校和企業(yè)雙方共同參與人才培養(yǎng)過程的教學(xué)模式。高校與企業(yè)開展多種多樣的產(chǎn)學(xué)研合作對(duì)雙方都是十分必要和有益的。它不僅是雙方優(yōu)勢(shì)資源的互補(bǔ),而且在一些重要的技術(shù)領(lǐng)域有了穩(wěn)定的研究隊(duì)伍,有了更多創(chuàng)新知識(shí)的來源,提升了自主創(chuàng)新的能力,同時(shí)也為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但我國目前的校企合作模式在運(yùn)營管理中由于缺乏國家宏觀政策的支持,沒有政府出面建立的校企合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),沒有相應(yīng)的財(cái)政政策和稅收優(yōu)惠的保證,無法保護(hù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益,調(diào)動(dòng)企業(yè)辦學(xué)的積極主動(dòng)性。另一方面,學(xué)校運(yùn)作機(jī)制和企業(yè)運(yùn)作機(jī)制、校園文化與企業(yè)文化存在較大差異,如何實(shí)現(xiàn)企業(yè)運(yùn)行與辦學(xué)諸要素之間有機(jī)結(jié)合、相互作用,構(gòu)成一個(gè)具有特定功能的整體,最優(yōu)化地實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)和預(yù)期效果一直是制約我國校企合作健康發(fā)展的瓶頸。而基于PPP的高校負(fù)債化解模式將作為一種全方位的新型校企合作模式,對(duì)有意向?qū)嵤㏄PP模式的高校,政府出面設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的組織、管理、協(xié)調(diào)PPP有關(guān)事宜,為這種合作模式提供財(cái)政政策、稅收優(yōu)惠和物價(jià)管理等方面的保證,并監(jiān)督學(xué)校的運(yùn)營管理,使之能夠正常健康地發(fā)展,不偏離我國高等教育的宗旨。
三、 我國推行PPP模式化解高校負(fù)債應(yīng)注意的問題
(一)加快培養(yǎng)相關(guān)人才及培育相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)
PPP模式的實(shí)施是一個(gè)理論和實(shí)踐相結(jié)合的過程,在此領(lǐng)域雖然已經(jīng)有了一定的探索,但是由于時(shí)間短暫,還缺乏相關(guān)專業(yè)人才及專門機(jī)構(gòu)。為此,通過國際合作等方式吸取國外長(zhǎng)期實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn),對(duì)我國專門人才培養(yǎng)和專業(yè)機(jī)構(gòu)培育將有重要的意義。
(二)要加強(qiáng)對(duì)高校的宏觀調(diào)控和分類指導(dǎo)
根據(jù)高校負(fù)債情況對(duì)需要利用PPP模式進(jìn)行管理方式改革的學(xué)校出臺(tái)相關(guān)政策,并按照一定原則確定重點(diǎn)和優(yōu)先順序。高等教育投資回收期長(zhǎng),而且與居民的生活密切相關(guān),所以在調(diào)動(dòng)私營企業(yè)參與的過程中,優(yōu)先選擇一些現(xiàn)實(shí)情況下比較容易操作的地方高校,而對(duì)企業(yè)的選擇上不但要考慮經(jīng)濟(jì)實(shí)力,保證教育投資的持續(xù)穩(wěn)定,而且考慮學(xué)校的學(xué)科特點(diǎn)和科研優(yōu)勢(shì)與企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的融合,營造科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的良好氛圍,實(shí)現(xiàn)企業(yè)和學(xué)?；ダ木置?。
(三)應(yīng)當(dāng)成立專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)政府、學(xué)校和企業(yè)三者的利益關(guān)系
在辦學(xué)領(lǐng)域開展PPP模式不僅僅需要協(xié)調(diào)政府、學(xué)校和企業(yè)的關(guān)系,在項(xiàng)目資金籌集,稅收優(yōu)惠政策和服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面還要涉及到財(cái)政,稅務(wù),物價(jià)管理以及固定資產(chǎn)投資管理等政府各部門,專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立能夠站在公立的角度更好地協(xié)調(diào)PPP模式實(shí)施過程中更多方面的關(guān)系,保證實(shí)施PPP模式的高校運(yùn)營順利進(jìn)行。
(四)政府要重視對(duì)實(shí)施PPP運(yùn)作的高校的監(jiān)管
在高等教育領(lǐng)域吸收企業(yè)投資,勢(shì)必在一定程度上提高公民接受高等教育的成本,對(duì)學(xué)校合理收費(fèi)的監(jiān)管是保證PPP模式順利實(shí)施的重要內(nèi)容。同時(shí)培養(yǎng)創(chuàng)新人才,提高教學(xué)質(zhì)量也是政府的重要責(zé)任。政府在激勵(lì)企業(yè)支持教育的同時(shí),多角度、全方位地引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,保證高校贏利性功能的發(fā)揮限制在為公益目的而服務(wù)的原則之下,為我國高等教育的普及化做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)?！?
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