【摘要】 建立有效的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系,提高政府執(zhí)政效能,是理論界與實(shí)務(wù)界不斷探討與研究的重要課題。文章在比較分析發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)價(jià)與我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出建立和完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的幾點(diǎn)啟示。
【關(guān)鍵詞】 政府績(jī)效評(píng)價(jià);中外比較;啟示
作為政府部門,落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù)就是要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念,探索科學(xué)執(zhí)政模式,提高執(zhí)政效能。建立和完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高政府執(zhí)政效能的重要途徑。
一、政府績(jī)效評(píng)價(jià)的基本概念和要素
政府績(jī)效評(píng)價(jià)是指運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法評(píng)定政府履行職能活動(dòng)中的業(yè)績(jī)、效率和效果,是政府公共管理的一種重要手段。政府管理層級(jí)及職能的繁雜,決定了政府績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和主體呈現(xiàn)多元化、工作程序多層次。但無論范圍和內(nèi)容差異多大,政府績(jī)效評(píng)價(jià)所具有的基本要素是一致的,包括以下幾個(gè)方面:
一是評(píng)價(jià)依據(jù),這是政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展,建立法制國(guó)家和依法行政逐步列入日程,法律的支持在政府維護(hù)國(guó)家秩序、管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)、行使公共權(quán)力的過程中,已經(jīng)從要求走向需求。二是評(píng)價(jià)主體,這是評(píng)價(jià)是否客觀公正的主導(dǎo)因素。對(duì)評(píng)價(jià)主體的基本要求是公正、客觀、專業(yè)、權(quán)威。由于政府職能的差異性不僅表現(xiàn)在管理層面還有技術(shù)層面、政治層面,這就決定了對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的主體的復(fù)雜性。因此,實(shí)踐中通常會(huì)把績(jī)效評(píng)價(jià)的組織者與具體的評(píng)價(jià)主體相分離,使前者更加注重評(píng)價(jià)政策、原則、方法、程序等的制定和控制,后者更加注重技術(shù)層面的具體操作。三是評(píng)價(jià)指標(biāo),這是評(píng)價(jià)工作的核心,決定著評(píng)價(jià)工作的深度和水平。指標(biāo)制定的難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與可實(shí)現(xiàn)性、完整性與專業(yè)性、真實(shí)性與公平性,共性與個(gè)性的平衡統(tǒng)一。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是隨著評(píng)價(jià)工作的縱深推進(jìn)而漸進(jìn)發(fā)展的。在以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)價(jià)體系中,評(píng)價(jià)指標(biāo)起到了一個(gè)標(biāo)桿和指南的作用。四是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),這是評(píng)價(jià)工作的基本法碼,決定著評(píng)價(jià)原則的實(shí)現(xiàn)程度。確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵是公平性和認(rèn)可度,標(biāo)準(zhǔn)可以是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),可以是全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn),無論如何劃分,其在同一類別內(nèi)的應(yīng)用必須是統(tǒng)一而連續(xù)的,并具有一定公信力。標(biāo)準(zhǔn)可以隨著社會(huì)的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、整體環(huán)境的改變等做出統(tǒng)一調(diào)整,但不可以就任何單一個(gè)體而改動(dòng);可以是定量的也可以是定性的,但必須是明確的。五是評(píng)價(jià)方法,這是評(píng)價(jià)工作的實(shí)現(xiàn)手段,決定著評(píng)價(jià)工作本身的績(jī)效。評(píng)價(jià)方法應(yīng)由評(píng)價(jià)的范圍和內(nèi)容來確定,比較常用的有目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法、因素量化法等9種,由于評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)環(huán)境的復(fù)雜性,很難找到哪一種方法是最優(yōu)的,我們只能選取較優(yōu)的方案或組合式評(píng)價(jià)方法。六是評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用,這是評(píng)價(jià)的最終目的,決定著評(píng)價(jià)工作的成敗。結(jié)果運(yùn)用中最重要的是它的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,無論是作為政府執(zhí)政行為的考核依據(jù)還是項(xiàng)目預(yù)算安排的基礎(chǔ),結(jié)果的運(yùn)用必須具有一定法律效力的約束力,這決定著評(píng)價(jià)工作的持續(xù)性。
二、國(guó)外績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐
績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐始于二戰(zhàn)后的西方發(fā)達(dá)國(guó)家,盛行于20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起。它是政府自我內(nèi)部管理的一場(chǎng)革命。戰(zhàn)后財(cái)政困窘及經(jīng)濟(jì)上的壓力、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展等成為這場(chǎng)革命的主要?jiǎng)恿?而信息科技的進(jìn)步和新公共管理理論的發(fā)展為政府績(jī)效評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐提供了重要支持。
(一)英國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)
英國(guó)國(guó)家審計(jì)制度是政府績(jī)效評(píng)價(jià)萌芽的基礎(chǔ),其評(píng)價(jià)工作是伴隨著財(cái)政預(yù)算管理的改革而不斷演進(jìn)發(fā)展的。
19世紀(jì)中葉,英國(guó)初步建立起國(guó)家審計(jì)制度,重點(diǎn)是審查國(guó)庫支出合法合規(guī)性,監(jiān)督政府收支活動(dòng)。20世紀(jì)20—30年代,傳統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)逐步被績(jī)效審計(jì)所代替,即除了對(duì)政府支出合法合規(guī)性審計(jì)之外,開始對(duì)支出項(xiàng)目的效率和效果進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)。二戰(zhàn)后,監(jiān)管的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到績(jī)效評(píng)價(jià)上來,并逐步擴(kuò)大到公共財(cái)政的各個(gè)領(lǐng)域。到20世紀(jì)70—80年代,興起了“新公共管理”革命,以“解決問題為導(dǎo)向”的“經(jīng)驗(yàn)式調(diào)查”,目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府,并堅(jiān)持結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序、注重績(jī)效。 從法律依據(jù)來看,英國(guó)較為健全的法律體系,為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展注入了強(qiáng)大生命力。1982年《財(cái)務(wù)管理新舉措》(FinancialManagementInitiatives),規(guī)范了政府支出從提出目標(biāo)到達(dá)到目標(biāo)所需成本以及如何對(duì)結(jié)果和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的全部管理過程。1997年《支出綜合審查》法案,標(biāo)志著英國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化。從評(píng)價(jià)主體來看,英國(guó)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)工作受公共服務(wù)和公共支出內(nèi)閣委員會(huì)(PSX)指導(dǎo)和監(jiān)督,主要由政府各部門進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。有些部門自評(píng)時(shí)會(huì)聘請(qǐng)一些專家或中介機(jī)構(gòu)參與。從結(jié)果運(yùn)用來看,政府績(jī)效評(píng)價(jià)是調(diào)整政府長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計(jì)劃的依據(jù),各政府部門要根據(jù)每年的秋季報(bào)告對(duì)其三年的滾動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整;是財(cái)政制定部門預(yù)算的依據(jù);是國(guó)會(huì)和內(nèi)閣對(duì)政府行政責(zé)任制落實(shí)的重要依據(jù)。
(二)美國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)
美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)同樣是伴隨著政府預(yù)算管理的改革而發(fā)展起來的。早在1951年,美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算中第一次明確使用了“績(jī)效預(yù)算”的概念。1973年,尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展做出明確規(guī)范。1976年,美國(guó)科羅拉多州通過了《日落法》,規(guī)定政府的計(jì)劃和規(guī)章都要規(guī)定一個(gè)執(zhí)行日期,從而迫使政府部門定期對(duì)它們的活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。1979年,美國(guó)國(guó)家管理和預(yù)算辦公室制定了《關(guān)于行政部門管理改革和績(jī)效評(píng)價(jià)工作》,標(biāo)志著美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的全面正式開展。20世紀(jì)90年代美國(guó)預(yù)算改革再次回歸績(jī)效預(yù)算,并增加了以結(jié)果為導(dǎo)向的新內(nèi)涵,被稱為“新績(jī)效預(yù)算”。1993年,美國(guó)頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(GPRA),這是世界上第一部專門為政府績(jī)效制定的法律,其中規(guī)定:聯(lián)邦政府各部門、各機(jī)構(gòu)在編制預(yù)算和提出支出要求時(shí),要制定包括使命陳述和長(zhǎng)期目標(biāo)的五年戰(zhàn)略規(guī)劃,制定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的績(jī)效管理年度計(jì)劃和便于考評(píng)的績(jī)效指標(biāo),定期測(cè)定部門工作績(jī)效并向國(guó)會(huì)和公眾提供績(jī)效報(bào)告。
從評(píng)價(jià)主體來看,美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)是由國(guó)家會(huì)計(jì)總署組織實(shí)施的,有時(shí)授權(quán)政府各部門進(jìn)行自評(píng)。國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)負(fù)責(zé)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(GPRA)的實(shí)施。從結(jié)果運(yùn)用來看,是從節(jié)約資金提高政府服務(wù)效率,建立政府自我約束能力,培養(yǎng)自我檢討和糾錯(cuò)能力開始的,目的是通過制度使聯(lián)邦各部門負(fù)責(zé)任地達(dá)到項(xiàng)目效果,以提高美國(guó)人民對(duì)聯(lián)邦政府的信心。
(三)澳大利亞的政府績(jī)效評(píng)價(jià)
1983年澳大利亞政府發(fā)布的《改革澳大利亞公共服務(wù)白皮書》要求政府各部門對(duì)每項(xiàng)支出都要做好績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)劃,每3~5年對(duì)每項(xiàng)支出項(xiàng)目都要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),這標(biāo)志著澳大利亞政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的初步啟動(dòng)。1999年至2000年財(cái)年澳大利亞聯(lián)邦政府正式實(shí)施公共支出績(jī)效考評(píng)制度,并將評(píng)價(jià)的重點(diǎn)從對(duì)部門和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和效率性轉(zhuǎn)到項(xiàng)目的有效性上來,同時(shí)把評(píng)價(jià)的結(jié)果與預(yù)算相聯(lián)系。
從評(píng)價(jià)主體來看,財(cái)政與管理部(Department of Finance and Deregulation)負(fù)責(zé)組織實(shí)施,主要是制定、發(fā)布和更新評(píng)價(jià)原則、指導(dǎo)各部門評(píng)價(jià)工作并把評(píng)價(jià)結(jié)果提交給各議會(huì)的年度報(bào)告和部門預(yù)算安排中。從結(jié)果運(yùn)用來看,澳大利亞政府會(huì)計(jì)采用的是權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度,實(shí)行財(cái)政管理改善計(jì)劃與業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)計(jì)劃相結(jié)合,將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果很好地融入預(yù)算決策當(dāng)中,并通過《預(yù)算誠實(shí)憲章》和《財(cái)政管理及問責(zé)法案》將財(cái)政管理責(zé)任問責(zé)至各政府機(jī)構(gòu),從聯(lián)邦政府到各州政府都建立了較為全面的績(jī)效管理與報(bào)告制度。
三、我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀
我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展實(shí)際上是沿著兩條主線進(jìn)行的:一是在政府評(píng)價(jià)層面,圍繞行政體制的改革,主要形式是干部實(shí)績(jī)考核制度;二是在財(cái)政資金評(píng)價(jià)層面,圍繞預(yù)算管理方式的改革,主要形式是財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。
(一)政府評(píng)價(jià)層面
從20世紀(jì)80年代開始,政府機(jī)構(gòu)改革把“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”作為基本原則,各級(jí)政府開展了一系列政府績(jī)效評(píng)估探索,圍繞著機(jī)構(gòu)職責(zé)、干部考核、信息公開分別采取了以下三種不同的考核體系。
1.目標(biāo)管理責(zé)任制。針對(duì)官僚主義、辦事拖拉、不講效率等機(jī)關(guān)作風(fēng)問題,試行機(jī)關(guān)工作人員崗位責(zé)任制,并在此基礎(chǔ)上,逐步制定和實(shí)行了本級(jí)政府目標(biāo)管理責(zé)任制,初步實(shí)現(xiàn)了政府管理從原則導(dǎo)向向目標(biāo)成果導(dǎo)向的轉(zhuǎn)化。
2.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)。如果說目標(biāo)管理責(zé)任制考核的是部門、機(jī)構(gòu)整體效能的發(fā)揮,干部政績(jī)考核則注重的是機(jī)關(guān)干部個(gè)體德能勤績(jī)的全面檢測(cè)。其評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等一直處于動(dòng)態(tài)完善過程之中,而且各地差別較大。3.政府作風(fēng)民主評(píng)議活動(dòng)。近年來,按照科學(xué)發(fā)展觀的總體原則,公民和管理服務(wù)對(duì)象參與對(duì)政府工作作風(fēng)的評(píng)價(jià)和業(yè)績(jī)的考核逐步成為促進(jìn)政府部門工作作風(fēng)民主化、公開化、規(guī)范化,管理方式進(jìn)一步科學(xué)化的外在動(dòng)力。由于公民參與的廣泛性,許多地方將公民評(píng)議作為促進(jìn)政府加強(qiáng)履行職能力度、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量,以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員考核的一種重要形式,并不斷規(guī)范化、制度化。
這三種形式雖然在系統(tǒng)性和規(guī)范性上有所欠缺,但從形式和內(nèi)容等方面來講是對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的有益探索,對(duì)樹立政府公信力,改善政府形象,增強(qiáng)政府的凝聚力和執(zhí)行力都具有積極意義。
(二)財(cái)政資金評(píng)價(jià)層面
2000年,以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算管理體制改革在全國(guó)展開,核心是明確各項(xiàng)支出績(jī)效目標(biāo),建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。雖然尚處于績(jī)效評(píng)價(jià)的初級(jí)階段,但為政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立打下了基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
一是制度保障?？?jī)效評(píng)價(jià)方案、工作流程、分析報(bào)告等規(guī)范性文件的制定,明確了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的工作原則、基本方法、指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)制定、組織管理、工作程序、評(píng)價(jià)范圍和內(nèi)容及結(jié)果應(yīng)用,一方面保證了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作可以根據(jù)我國(guó)行政管理模式和財(cái)政資金運(yùn)行特點(diǎn)順利、有序地逐步推開,另一方面也促進(jìn)了績(jī)效評(píng)價(jià)工作盡快納入法制化、規(guī)范化的軌道。二是主體明確。由財(cái)政負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施,各項(xiàng)目單位或主管部門自評(píng),并適當(dāng)引進(jìn)中介機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)形式,一方面使財(cái)政能更好地履行監(jiān)督管理的職能,另一方面充分利用項(xiàng)目單位或主管部門專家團(tuán)隊(duì)的力量,使評(píng)價(jià)工作更符合實(shí)際和更便于操作。三是效果明顯。通過對(duì)項(xiàng)目預(yù)定目標(biāo)的檢測(cè)、考核和對(duì)資金運(yùn)行的追蹤問效,在管理者和執(zhí)行者中樹立了一種效率意識(shí),這直接影響著決策的科學(xué)和依法行政,評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算安排、政府執(zhí)政力考核等方面的應(yīng)用,增強(qiáng)了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性,促進(jìn)了預(yù)算約束機(jī)制的建立和完善。
四、比較與啟示
比較國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐,可以看出,盡管各國(guó)在評(píng)價(jià)模式、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容等方面存在差異,但基本的評(píng)價(jià)程序、原則等是一致的。國(guó)外政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的客觀性與可操作性、良好的法律環(huán)境等對(duì)建立和完善我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有有益的啟示。
啟示一:良好的法律環(huán)境是政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開展及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保障。法律的制定實(shí)際上是在評(píng)價(jià)過程中建立一種權(quán)力保障和責(zé)任約束,使得無論是評(píng)價(jià)組織者、主體、客體還是工作參與者都能在這種保障機(jī)制下履行自已的職責(zé)和義務(wù),同時(shí)保證評(píng)價(jià)各方在一個(gè)平等的基礎(chǔ)上,共同實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)政效能的最大化。
啟示二:準(zhǔn)確、全面的信息收集和數(shù)據(jù)庫的建立是政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的信息處理技術(shù)為評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫的建立提供了支持。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)尚屬起步階段,數(shù)據(jù)庫的建立應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)及各類政府性報(bào)表的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)充、完善,如項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、實(shí)施過程中的工作量和技術(shù)數(shù)據(jù)、項(xiàng)目決算驗(yàn)收數(shù)據(jù)等。當(dāng)然,從數(shù)據(jù)的收集到數(shù)據(jù)庫的整理建立,再到數(shù)據(jù)庫的分析利用是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,需要穩(wěn)步推進(jìn)。
啟示三:評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、公開性是確保政府績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)威性的關(guān)鍵。財(cái)政資金管理體制的改革,部門預(yù)算的進(jìn)一步透明、細(xì)化,為績(jī)效評(píng)價(jià)的公開性創(chuàng)造了條件。將評(píng)價(jià)結(jié)果一方面按照部門預(yù)算的要求反饋給資源配置和決策部門,為計(jì)劃與預(yù)算的調(diào)整及下一期計(jì)劃的制定提供依據(jù),另一方面將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開,以實(shí)現(xiàn)公眾作為信息使用者、公共支出決策參與者、政府執(zhí)政監(jiān)督者的權(quán)力。當(dāng)然,從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算、績(jī)效目標(biāo)制定到評(píng)價(jià)結(jié)果的公開化,不僅涉及到政府工作程序與方式方法的改進(jìn),更重要的是首先實(shí)現(xiàn)政府工作理念的全面更新?！?
【主要參考文獻(xiàn)】
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[3] 廣東省財(cái)政廳.關(guān)于美國(guó)加拿大績(jī)效預(yù)算考察情況的報(bào)告. 粵財(cái)辦[2005]13號(hào).
