【摘要】 當(dāng)前新績效預(yù)算是世界各國預(yù)算改革的最大熱門。筆者認(rèn)為推行新績效預(yù)算至少需要四項技術(shù)支持:(1)完善的績效指標(biāo)體系;(2)全面的政府資產(chǎn)管理系統(tǒng);(3)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府成本會計系統(tǒng);(4)強(qiáng)化的問責(zé)機(jī)制。這些是由新績效預(yù)算的三個基本特征所決定的。雖然新績效預(yù)算是我國預(yù)算管理改革的長期目標(biāo),但是目前我國暫不具備推行新績效預(yù)算的條件。
【關(guān)鍵詞】 新績效預(yù)算;基本特征;技術(shù)支持;適用性
新績效預(yù)算是當(dāng)前世界各國預(yù)算改革的最大熱門。據(jù)統(tǒng)計,從20世紀(jì)90年代以來世界上50多個國家已經(jīng)采用了新績效預(yù)算。我國許多地方財政部門對新績效預(yù)算也表現(xiàn)出濃厚興趣。那么,到底新績效預(yù)算具有什么特征?新績效預(yù)算需要什么技術(shù)支持?我國是否具備推行新績效預(yù)算的條件?本文將對上述問題進(jìn)行探討。
一、新績效預(yù)算的基本特征
世界銀行專家沙利文認(rèn)為,績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制,具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。
表1“德克薩斯州酒精和藥品濫用任務(wù)的新績效預(yù)算” 是西方國家所推行的新績效預(yù)算的典型實例。
從這一新績效預(yù)算實例可見,新績效預(yù)算至少具有以下三個基本特征:
1.新績效預(yù)算構(gòu)建“目標(biāo)→結(jié)果→產(chǎn)出→預(yù)算”的邏輯關(guān)系,明確各項預(yù)算支出的績效目標(biāo),有利于提高公共資金的使用效益。傳統(tǒng)預(yù)算招致最大的批評在于預(yù)算支出缺乏明確的目標(biāo)與結(jié)果指標(biāo),導(dǎo)致公共資金使用效益低下。新績效預(yù)算的邏輯起點(diǎn)是政府意欲實現(xiàn)的某一方面的公共利益目標(biāo),該目標(biāo)實現(xiàn)需要由若干量化的公共服務(wù)結(jié)果加以支持,而公共服務(wù)結(jié)果的實現(xiàn)則需要政府部門提供若干公共服務(wù)產(chǎn)出,公共服務(wù)產(chǎn)出的提供需要公共資金的支持。由此可見,新績效預(yù)算不僅闡述了傳統(tǒng)預(yù)算所描述的“花了多少錢”、“錢花在何處”,而且更明確了納稅人最為關(guān)心的“政府花錢所產(chǎn)生的結(jié)果如何”問題。
2.新績效預(yù)算是以“成本”作為預(yù)算分配、預(yù)算考核的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)預(yù)算管理中預(yù)算分配、預(yù)算考核是以“支出”為基礎(chǔ)。從會計專業(yè)角度而言,成本屬于權(quán)責(zé)發(fā)生制信息,而支出屬于現(xiàn)金收付制信息?？陀^地說,權(quán)責(zé)發(fā)生制與現(xiàn)金收付制各有千秋。但是權(quán)責(zé)發(fā)生制相較于現(xiàn)金收付制優(yōu)點(diǎn)在于它更有利于分清各屆政府、政府部門、政府項目、政府所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的績效(現(xiàn)金收付制相較于權(quán)責(zé)發(fā)生制最大優(yōu)點(diǎn)在于有利于預(yù)算執(zhí)行控制)。權(quán)責(zé)發(fā)生制下的成本信息是通過成本歸集、成本分配包括支出資本化與攤銷、折舊等一系列較為科學(xué)的程序而生成的,更有利于界定實現(xiàn)績效目標(biāo)所耗費(fèi)的代價。
3.新績效預(yù)算是產(chǎn)出型預(yù)算。傳統(tǒng)預(yù)算多屬于投入型預(yù)算。顧名思義,產(chǎn)出型預(yù)算與投入型預(yù)算的最大差異在于預(yù)算管理的關(guān)注點(diǎn)不同:產(chǎn)出型預(yù)算的關(guān)注點(diǎn)是預(yù)算產(chǎn)出/結(jié)果,要求部門單位管理者按照績效合同對預(yù)算產(chǎn)出/結(jié)果負(fù)責(zé),不再繼續(xù)管理、控制預(yù)算投入。投入型預(yù)算的關(guān)注點(diǎn)是預(yù)算投入,要求部門單位管理者按照法律法規(guī)以及預(yù)算的要求加強(qiáng)預(yù)算投入管理、控制,忽視對預(yù)算產(chǎn)出/結(jié)果管理。
投入型預(yù)算與產(chǎn)出型預(yù)算之間的差異在于對預(yù)算本質(zhì)認(rèn)識的不同:投入型預(yù)算的理論基礎(chǔ)系費(fèi)用論,即“政府部門辦事花錢”——政府部門維持運(yùn)轉(zhuǎn)并辦事需要花錢;產(chǎn)出型預(yù)算的理論基礎(chǔ)系購買論,“政府花錢向政府部門購買公共服務(wù)結(jié)果”。所以,投入型預(yù)算主要是羅列政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)、辦事所要花費(fèi)的費(fèi)用項目如人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)等,并且盡量細(xì)化費(fèi)用項目以便預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算考核。產(chǎn)出型預(yù)算主要是闡述政府意欲實現(xiàn)公共目標(biāo)以及所要購買的公共服務(wù)結(jié)果并詳細(xì)地說明這些結(jié)果的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),其中包括這些公共服務(wù)的單位成本。
投入型預(yù)算有利于控制預(yù)算資金的使用,但是極易陷入一種“花了錢等于辦了事”陷阱,無法掌握“花了錢到底事辦得怎么樣”?；谫徺I論的產(chǎn)出型預(yù)算下政府花錢向政府部門購買公共服務(wù)有著嚴(yán)格的“價廉物美”的要求,從而提高公共資金的使用效益。
二、實行新績效預(yù)算的技術(shù)支持
從新績效預(yù)算的基本特征可見,實行新績效預(yù)算至少需要以下四項技術(shù)支持:
(一)完善的部門項目支出績效指標(biāo)體系
新績效預(yù)算首要特征在于為每一項目支出都設(shè)定明確的績效指標(biāo)并確定所要達(dá)到的水平。眾所周知,政府組織目標(biāo)具有多維性,至少包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等四個維度。這一性質(zhì)決定了政府組織績效評價相對于企業(yè)組織績效評價更加復(fù)雜、更加困難。設(shè)計科學(xué)的、合理的、有效的指標(biāo)體系是政府績效預(yù)算乃至政府績效管理的首要問題也是首要難題。指標(biāo)體系建設(shè)的主要問題包括:(1)用什么指標(biāo)體系來衡量項目支出的效益;(2)多維指標(biāo)體系中各指標(biāo)相對重要性(即權(quán)重);(3)到底什么是高水平或低水平(指標(biāo)賦值)。
(二)全面的政府資產(chǎn)管理系統(tǒng)
新績效預(yù)算的重要特征還在于以成本作為預(yù)算分配、預(yù)算考核的基礎(chǔ),而資產(chǎn)使用成本或折舊是政府部門完成績效目標(biāo)所耗費(fèi)的重要成本之一。所以,西方國家在推行新績效預(yù)算過程中通常配套地推行“政府部門繳納辦公室租金”政府資產(chǎn)管理做法,如美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要向美國總務(wù)署繳納辦公室租金,甚至一些國家如新西蘭政府部門應(yīng)當(dāng)繳納資本費(fèi)(Capital Charge)。從政府整體而言,“政府部門繳納辦公室租金”做法并不影響政府運(yùn)行成本,但是卻對政府部門單位績效管理包括績效預(yù)算有著重要影響。
計算政府部門資產(chǎn)使用成本或折舊成本必須掌握政府部門在完成績效目標(biāo)過程中到底使用了哪些資產(chǎn)。所以,推行績效預(yù)算需要全面的政府資產(chǎn)管理加以支持。
(三)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府成本會計系統(tǒng)
前已述及,新績效預(yù)算以成本作為預(yù)算分配、預(yù)算考核的基礎(chǔ),而成本信息是權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府會計系統(tǒng)所生成的信息。所以,推行新績效預(yù)算需要進(jìn)行政府會計配套改革尤其需要推行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革、構(gòu)建政府成本會計系統(tǒng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為政府部門不以盈利為目的,政府活動不計盈虧,政府會計不計提折舊,政府會計不必進(jìn)行成本核算。時至今日這一觀念已經(jīng)嚴(yán)重落伍。為了支持政府績效管理,國際政府會計中政府成本異軍突起,成為20世紀(jì)90年代以來政府會計最重大的發(fā)展。政府會計不計盈虧不能等同于政府會計不進(jìn)行成本核算。以法國2006年推行的涵蓋預(yù)算會計系統(tǒng)、財務(wù)會計系統(tǒng)、成本會計系統(tǒng)的中央政府會計體系為例,其成本會計系統(tǒng)就是采用項目預(yù)算,對每一項目進(jìn)行嚴(yán)格的成本控制和績效評價。
(四)強(qiáng)化的問責(zé)機(jī)制
新績效預(yù)算應(yīng)下放權(quán)力,給予部門單位管理者更大權(quán)力。政治學(xué)基本原則之一是“權(quán)力與責(zé)任相對等”。既然讓部門單位管理者對預(yù)算產(chǎn)出/結(jié)果負(fù)責(zé),那么管理者應(yīng)當(dāng)有權(quán)控制投入,包括人事權(quán)、資產(chǎn)購置、處置權(quán)等。如果新績效預(yù)算下還像傳統(tǒng)預(yù)算那樣控制預(yù)算投入,同時又要求部門單位對績效負(fù)責(zé),顯然不科學(xué),也對部門單位管理者不公平。舉例說明,既然要求部門單位管理者對績效負(fù)責(zé),那么部門單位管理者就有權(quán)自己選擇雇傭效率高的雇員、解雇效率低的雇員,否則部門單位充斥“不干活又要搗蛋”的雇員同時又不能開除,部門單位管理者如何提高部門單位績效呢?
同樣基于“權(quán)力與責(zé)任相對等”,權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化的問責(zé)機(jī)制為基礎(chǔ)。權(quán)力下放給部門單位管理者,部門單位管理者就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任,對部門單位產(chǎn)出/結(jié)果的績效負(fù)責(zé),獎優(yōu)懲劣。賦予權(quán)力后,沒有實現(xiàn)績效目標(biāo)或以權(quán)謀私,就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任如減少薪酬直至解雇。下放權(quán)力而無問責(zé)機(jī)制,極有可能造成部門單位管理者以此圖私利,從而引起公共部門管理混亂!
三、新績效預(yù)算在我國的適用性
財政部對于新績效預(yù)算在我國適用性的基本判斷,從長遠(yuǎn)看是預(yù)算改革的方向,但目前做不到,因為還不具備推行績效預(yù)算的條件。主要是現(xiàn)在還沒有做到把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理的范圍,也未能準(zhǔn)確地把握完成績效目標(biāo)需耗費(fèi)的成本。
在新績效預(yù)算風(fēng)靡全球的背景下,筆者認(rèn)為財政部這一判斷非常理性。筆者也主張目前在我國暫不宜推行新績效預(yù)算,主要理由是推行新績效預(yù)算需一定的技術(shù)支持,尤其需要前文所提到的四項基礎(chǔ)條件,而目前我們這四項條件要么不完善,要么不具備。
(一)我國預(yù)算支出績效指標(biāo)體系探索剛剛起步
我國暫不具備推行績效預(yù)算不等于不講求預(yù)算支出績效。我國以績效考評為突破口,探索科學(xué)、合理的預(yù)算績效考評體系,為將來推進(jìn)績效預(yù)算改革夯實基礎(chǔ)。如2005年財政部頒布《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》(財預(yù)[2005]86號文)用于統(tǒng)一規(guī)范、指導(dǎo)各類財政支出績效考評?？梢?目前我國剛剛開始探索科學(xué)、合理的預(yù)算支出績效考評體系,其體系完善還任重道遠(yuǎn)。(二)我國政府部門國有資產(chǎn)管理還非常薄弱
雖然2006年財政部以35號、36號部長令頒布了新《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》,為各級財政部門規(guī)范管理各級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)奠定了堅實基礎(chǔ),但客觀地說,目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理仍然非常薄弱。其中尤為突出的問題是歷史上由于我國財權(quán)過于分散,行政事業(yè)單位除了財政預(yù)算內(nèi)資金渠道可以形成資產(chǎn),同時還有資產(chǎn)購置的其他資金渠道如預(yù)算外資金。這不僅造成目前財政部門難以掌握部門單位所占有、使用的全部資產(chǎn),更衍生資產(chǎn)管理其他問題,如資產(chǎn)占有使用不公等等。這一狀況直接造成財政部門難以準(zhǔn)確地掌握部門單位在完成績效目標(biāo)過程中所耗費(fèi)的代價,影響政府績效管理工作的開展。
(三)我國政府會計尚無法核算成本
雖然我國早已開始醞釀?wù)畷嫏?quán)責(zé)發(fā)生制改革,但是權(quán)責(zé)發(fā)生制改革影響深刻,需穩(wěn)步推進(jìn)。所以,目前我國政府會計仍是以現(xiàn)金收付制為主要基礎(chǔ)的預(yù)算會計。我國預(yù)算會計幾乎沒有進(jìn)行成本核算,尚只能提供傳統(tǒng)預(yù)算收支信息,難以提供新績效預(yù)算所需的、以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的成本信息。甚至政府會計應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本核算的觀念還不為廣大政府會計工作者所接受!這一政府會計現(xiàn)狀也造成我國目前暫時難以推行新績效預(yù)算。
(四)我國公共部門問責(zé)機(jī)制弱化
雖然近年來我國在大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時,也不遺余力地推進(jìn)行政管理體制改革,但是總體上我國公共部門問責(zé)機(jī)制還是較為弱化的。近年來審計署審計報告披露了大量我國公共部門財務(wù)管理存在的問題,多數(shù)問題成為“屢審屢犯、屢犯屢審”的頑疾,一直難以根除,如部門“小金庫”問題。這實際上就是我國公共部門問責(zé)機(jī)制包括財務(wù)問責(zé)機(jī)制弱化的重要表現(xiàn)。而問責(zé)機(jī)制弱化情況下權(quán)力下放可能會導(dǎo)致更大的公共管理混亂,人事權(quán)下放則極有可能導(dǎo)致任人唯親現(xiàn)象泛濫。但權(quán)力不下放就無法推行真正意義上的新績效預(yù)算。●
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