政府投資項(xiàng)目普遍存在超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)?，F(xiàn)象。表現(xiàn)為“三突出”。一是預(yù)算不細(xì)化突出。有些項(xiàng)目由于搶時間爭進(jìn)度,前期調(diào)研和論證工作做得不夠充分,出現(xiàn)到處漏項(xiàng)現(xiàn)象,以致項(xiàng)目經(jīng)常出現(xiàn)中途增加預(yù)算或停工,影響工程質(zhì)量和竣工時間。二是最低價中標(biāo)、最高價決算的現(xiàn)象突出。一些施工單位在投標(biāo)時,為了能拿到項(xiàng)目,故意做低標(biāo)的,然后在工程實(shí)施過程中通過各種手段不斷變更簽證、增項(xiàng)增量來提高工程造價。三是項(xiàng)目報小做大現(xiàn)象突出。有些業(yè)主單位為了規(guī)避招標(biāo)或使項(xiàng)目得到審批通過,在向領(lǐng)導(dǎo)匯報和有關(guān)部門申報材料時,片面強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的可行性、追求議標(biāo)的可操作性,故意少報投資額,然后在實(shí)施的過程中不斷增加項(xiàng)目內(nèi)容,化整為零增加項(xiàng)目個數(shù)或擅自改變項(xiàng)目圖紙,提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),使不合法的工程合法化。
二、工程管理存在粗放性。首先是工程招投標(biāo)不規(guī)范。往往以時間緊、任務(wù)重、要求高、壓力大為由,該公開招標(biāo)的項(xiàng)目未按正常程序辦理,或以會議決定代替招標(biāo)、以會議紀(jì)要肢解工程招標(biāo)、借假資質(zhì)參加圍標(biāo)、桌下交易相互串標(biāo)、灰色行動買標(biāo)賣標(biāo)。其次是工程監(jiān)理不規(guī)范。受利益驅(qū)動的影響,監(jiān)理人員流動性大,“借雞抱窩”的情況較多;受業(yè)主與監(jiān)理之間關(guān)系沒有理順的影響,有的監(jiān)理項(xiàng)目機(jī)構(gòu)與業(yè)主存在“姻親”關(guān)系,有的監(jiān)理項(xiàng)目機(jī)構(gòu)類似或等于建設(shè)單位的“工程部”;受人員的影響,監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊,有的派到現(xiàn)場的監(jiān)理素質(zhì)達(dá)不到要求,或是人員不到位,有的工程項(xiàng)目專業(yè)人員和有經(jīng)驗(yàn)的人員較為缺少,部分監(jiān)理人員事前、事中控制的能力偏差,關(guān)鍵部位、關(guān)鍵工程的監(jiān)理到位不到“點(diǎn)”。再次是項(xiàng)目工程勘察設(shè)計不規(guī)范。對工程勘察設(shè)計重要性認(rèn)識不足,往往為了節(jié)約資金而減少勘察工程量,很多工程勘察、設(shè)計業(yè)主單位往往要求單價低、工期短,對工程設(shè)計的變更隨意性大,有的對工程質(zhì)量的控制經(jīng)常有錯位和缺位現(xiàn)象發(fā)生。
三、審計監(jiān)督缺乏標(biāo)準(zhǔn)性。在用科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)政府投資項(xiàng)目審計的實(shí)踐中,我們深感“三缺”現(xiàn)象尤為突出。一是缺乏理論指導(dǎo)。目前我國政府投資項(xiàng)目審計尚未形成具有操作性的準(zhǔn)則和指南,《審計機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計準(zhǔn)則》的規(guī)定比較原則、抽象,加之政府投資項(xiàng)目審計起步晚,審計部門對政府投資項(xiàng)目審計的理論研究和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)做得不夠,審計人員在具體工作中感到缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),主觀判斷多、審計風(fēng)險大,審計質(zhì)量難以得到有效保證。二是缺乏專業(yè)人才。由于審計機(jī)關(guān)老齡人員多,行政編制少;普通人員多,專業(yè)人員少;會做事的人員調(diào)不進(jìn),不會做事的人員調(diào)不出;難以滿足綜合性強(qiáng)、層次高的政府投資項(xiàng)目審計工作的需要。三是缺乏綜合評價。目前開展的政府投資項(xiàng)目審計,大多數(shù)是事后審計,預(yù)算審計較少,且審計金額大,加上政府投資項(xiàng)目市場較為復(fù)雜,容易滋生違法亂紀(jì)現(xiàn)象,客觀上使審計人員對政府投資項(xiàng)目審計不得不側(cè)重于真實(shí)性、合法性審計,難以開展效益審計,難為政府投資項(xiàng)目作出相應(yīng)的評價。
四、建設(shè)工程存在隱患性。由于受人力、物力等因素制約,審計機(jī)關(guān)主要是對工程決算進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審計,實(shí)際存在很多隱患,主要表現(xiàn)在:一是工程質(zhì)量難于監(jiān)控。建筑材料采購使用未能得到全程跟蹤審計,加上受設(shè)備技術(shù)檢測條件的限制,建筑材料以次充好、以劣充優(yōu)的現(xiàn)象較為突出,建筑工程質(zhì)量往往存在隱患。二是資金使用難于監(jiān)控。有些政府投資項(xiàng)目沒有專人專賬,項(xiàng)目資金張冠李戴、高套冒領(lǐng)、擠占挪用、專款不專用的情況十分突出,資金使用方向存在隱患。三是業(yè)主單位難于監(jiān)管。政府投資項(xiàng)目審計未能與業(yè)主單位財務(wù)收支審計結(jié)合起來,在政府投資項(xiàng)目審計中往往僅注重工程造價審計,而忽視了對政府投資項(xiàng)目的業(yè)主單位結(jié)合進(jìn)行財務(wù)收支跟蹤審計,審計人員在核減工程造價或工程量時,業(yè)主單位會站出來護(hù)著施工單位說話、求情,不難看出業(yè)主單位廉政建設(shè)存在隱患。
如何用科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)政府投資項(xiàng)目審計,筆者認(rèn)為必須做到“五到位”:
一、項(xiàng)目前期監(jiān)管要到位。一要強(qiáng)化科學(xué)審計理念。按照科學(xué)發(fā)展觀要求,將政府投資項(xiàng)目審計的重點(diǎn)從真實(shí)、合法審計逐步轉(zhuǎn)到效益審計上來,充分考慮投資結(jié)構(gòu)的合理性,投資規(guī)模的適應(yīng)性,投資使用方向的正確性,使用效益的綜合性,使用過程的公平性。二要強(qiáng)化科學(xué)審計監(jiān)督。按照國家投資、基建管理政策的有關(guān)規(guī)定,審查項(xiàng)目決策立項(xiàng)的程序,防止違反決策程序擅自立項(xiàng)的行為發(fā)生;審計項(xiàng)目前期論證的充分性,杜絕“三邊”工程的發(fā)生;審計項(xiàng)目的整體性,防止漏項(xiàng)現(xiàn)象發(fā)生。三要強(qiáng)化科學(xué)設(shè)計預(yù)算。注重項(xiàng)目勘察和預(yù)算審計,實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目少投入、多產(chǎn)出,取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。 二、項(xiàng)目招標(biāo)監(jiān)管要到位。首先要加強(qiáng)招標(biāo)程序的監(jiān)管。要加強(qiáng)對整個招投標(biāo)活動程序包括事前、事中、事后的各項(xiàng)工作監(jiān)督,把好項(xiàng)目主管部門本次招投標(biāo)工作實(shí)施方案關(guān),發(fā)布招標(biāo)公告情況關(guān),招標(biāo)文件內(nèi)容和招標(biāo)人資格確定關(guān),工程圖紙的事前保密關(guān),投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)按規(guī)定操作關(guān),中標(biāo)通知書、合同簽訂、工程變更等整個過程的遵守和執(zhí)行關(guān)。其次要加強(qiáng)招標(biāo)環(huán)境的監(jiān)管。要進(jìn)一步營造一個公開、公平、公正、透明的招投標(biāo)環(huán)境,開通網(wǎng)上報名渠道,通過網(wǎng)上審計核查、社會調(diào)查、實(shí)際考查確定投標(biāo)人資格,減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生。再次要加強(qiáng)招投標(biāo)隊(duì)伍的監(jiān)管。注重投標(biāo)人員的素質(zhì)和招標(biāo)組織人員的廣泛代表性,理順監(jiān)理與業(yè)主的關(guān)系,杜絕無序競爭和不正當(dāng)競爭,嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)、規(guī)標(biāo)、串標(biāo)、買標(biāo)、賣標(biāo)等各種違法違規(guī)行為,從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生。
三、項(xiàng)目審計方法要到位。一要重點(diǎn)審計合同,嚴(yán)把工程進(jìn)度、項(xiàng)目變更、資金預(yù)算、工程量簽證關(guān);二要重點(diǎn)審查圖紙,嚴(yán)把工程面積、材料質(zhì)量、費(fèi)用發(fā)生、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、取費(fèi)基數(shù)關(guān);三要重點(diǎn)審查施工管理及監(jiān)控,嚴(yán)把監(jiān)督隊(duì)伍素質(zhì)關(guān),杜絕隨意增加隱蔽工程,多算、重算、冒算工程量,不給好處不辦事、給了好處亂辦事的現(xiàn)象;四要重點(diǎn)審查項(xiàng)目竣工結(jié)算,嚴(yán)把資金流向、資金結(jié)算、資金效益關(guān)。通過嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收結(jié)算審計,審查工程量和造價,確定項(xiàng)目投資總額、建設(shè)成本的真實(shí)性、合法性,盡可能減少經(jīng)濟(jì)損失,提高政府投資效益。五要重點(diǎn)審查結(jié)算發(fā)票,嚴(yán)把工程稅收征繳關(guān)和材料單價成本關(guān),杜絕稅收跑冒漏滴和工程材料以次充分、以劣充優(yōu)現(xiàn)象發(fā)生。
四、項(xiàng)目審計人才要到位。一是要留住人才。對于已在審計崗位上多年從事政府投資項(xiàng)目的審計人員,要高看一等、厚愛一份,政治上給待遇、經(jīng)濟(jì)上給實(shí)惠、工作上給方便,充分調(diào)動其工作積極性和創(chuàng)造性;二是要引進(jìn)人才。要通過多種形式向社會、中介組織、高等院校招聘懂財務(wù)管理、懂工程造價、懂法律法規(guī)的復(fù)合型人才,提升政府投資項(xiàng)目審計隊(duì)伍的業(yè)務(wù)實(shí)力;三是要培訓(xùn)人才。有針對性地進(jìn)行項(xiàng)目管理人才和審計人才的培養(yǎng),既要注重造就一批精管理、懂技術(shù)、善經(jīng)營、高素質(zhì)的項(xiàng)目管理和審計專業(yè)人才,還要注重培養(yǎng)項(xiàng)目前期策劃、合同管理、風(fēng)險規(guī)避等各方面的項(xiàng)目管理、審計人才,為工程項(xiàng)目管理、審計提供有力的人才保障。要結(jié)合政府投資項(xiàng)目的要求和特點(diǎn)舉辦多層次、多形式的項(xiàng)目管理、審計專業(yè)知識和技能培訓(xùn),為政府投資工程項(xiàng)目管理培養(yǎng)更多的人才。
五、項(xiàng)目審計質(zhì)量要到位。一是要做好審計調(diào)查。要制定較完善的審計工作方案,審前調(diào)查必須全面、深入、細(xì)致,審計方案要明確審計內(nèi)容、時間、人員分工、審計目標(biāo),使審計組每名成員都知道自己的任務(wù),提高審計工作質(zhì)量;二是要確定審計范圍。要將審計范圍、審計目標(biāo)與可能取得成果的審計對象有機(jī)結(jié)合起來,認(rèn)真審查被審對象是否有嚴(yán)密的內(nèi)控制度,以及這些制度是否發(fā)揮作用;這些單位的財務(wù)管理和會計核算是否規(guī)范,施工單位的資質(zhì)是否與承擔(dān)工程相匹配;監(jiān)理單位是否認(rèn)真履行職責(zé)等口通過上述工作,有效提高政府投資項(xiàng)目的審計質(zhì)量;三是要提高審計效率。要最大限度地利用成熟的工程管理審計軟件,開展工程價款結(jié)算審計,創(chuàng)造條件開發(fā)工程管理審計軟件,提高審計人員的業(yè)務(wù)水平和實(shí)戰(zhàn)能力;四是要開展審計評價活動。通過對項(xiàng)目工程造價、資產(chǎn)交付使用率、建設(shè)周期、工程質(zhì)量、環(huán)境影響等指標(biāo)綜合性分析,科學(xué)評價政府投資項(xiàng)目的整體效益,為政府今后更好決策提供依據(jù)。
(作者單位:南城縣審計局)
