一、國庫集中支付制度的方式及意義
國庫集中支付制度,是以國庫單一賬戶體系為基礎,以財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托,所有預算單位購買商品或支付服務款項時,由預算單位提出申請,經國庫集中支付管理機構審核后,將資金通過單一賬戶體系支付給商品或服務的供應商。國庫集中支付分為財政直接支付和財政授權支付兩種方式,未支付使用的財政性資金均保留在國庫單一賬戶,由財政部門行使政府職能進行管理和運作。實行國庫集中支付制度是市場經濟國家尤其是西方發(fā)達國家實踐證明了的行之有效的財政國庫管理制度,是我國當前國家財政管理制度改革的重要內容之一。
國庫集中支付制度的核心是改變了預算資金的撥付方式和程序,即財政性資金由以往的層層轉撥、分散支付改為通過國庫直接撥付,避免了財政資金在撥付過程中擠占、挪用等現象的發(fā)生。一是從預算分配、資金使用、資金撥付、銀行清算等預算資金活動全過程的監(jiān)控,使預算以往主要靠事后監(jiān)督提前到事前、事中監(jiān)督,保證了預算管理中預算執(zhí)行各環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管;二是“有預算才有支出”的嚴格規(guī)定,大大強化高校預算的計劃性,能促使高校部門預算編制更加科學、合理和細化;三是對高校預算資金的賬戶管理由各校分散到財政部門統(tǒng)一管理在國庫單一賬戶中,既提高了高校預算執(zhí)行的透明度,使財政資金的使用更加規(guī)范、安全、有效,又降低了政府籌資成本,為實施政府宏觀調控得到了有力保證,大大促進了我國公共財政體制的完善。同時,實施國庫集中支付對高校財務活動產生很大影響。
二、高校實施國庫集中支付制度的問題分析
(一)資金劃撥方面
1.合理的資金撥付不能到位。國庫集中支付制度規(guī)定:“預算單位的零余額賬戶不得向本單位其它賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金?！痹撘?guī)定要求預算單位必須直接將資金支付給商品供應商和勞務提供者,不允許把單位的資金轉入基建賬戶等二級賬戶中。根據《浙江省教育廳關于進一步加強高等學?；窘ㄔO管理工作的通知》(浙教計[2008]78號)規(guī)定“要配備專職基建財務人員,設置專門的基建賬戶”,按照高校基建管理規(guī)定,高校若獲得基建專項資金,或學校自籌建設經費,應轉存基建專門賬戶。而在國庫集中支付制度下基建專項資金存在零余額賬戶中,此經費不能轉入基建賬戶而只能直接支付給提供商品或勞務的對方單位,導致基建賬戶形同虛設,影響基建財務的獨立核算和會計報表的編制工作。
2.合理的資金墊付不能轉回。國庫集中支付制度規(guī)定:“預算外資金不能打包直接劃撥到單位基本賬戶,必須逐筆支付到商品供應商或勞務提供者。”單位預算年初的計劃數下達較遲,需等待“人大”和“兩會”結束后才能下達用款額度,學校只能無奈的等待經費的到位。有時急需用錢,為了不影響工作不得不先用自有資金墊付。高校的項目支出預算指標一般下達也較晚,大部分到年底才下達。為了不影響項目的連續(xù)性和工作進度,實際上許多項目在財政部門預算下達、款項到位之前已經開始實施,如實驗室建設、重點學科建設、師資隊伍建設、科研項目、教改項目、學生軍訓及生產實習等。在以上大量墊付資金不能轉回的情況下,造成一方面已墊付的資金沉淀在零余額賬戶中,年終財務決算反映專項資金結余大;另一方面學校自有資金賬戶因墊付了大量的財政性資金而影響其他項目的正常開支,年終決算影響經常性經費收支結余。
3.特殊的業(yè)務處理不能實現。一是后勤物業(yè)管理費支付困難。在高校后勤社會化管理的體制下,高校的后勤服務如學生宿舍管理,公共衛(wèi)生、維修、綠化等物業(yè)管理一般通過協議形式由高校后勤公司托管,學校按協議規(guī)定支付物業(yè)管理費。而現行國庫集中支付制度規(guī)定,一次性支付20萬元以上要財政直接支付,并要求通過招投標確定供應商。高校后勤公司托管有其歷史背景,有的不可能經常更換托管單位。為了履行協議學校不得不化整為零,按年支付改為按月支付,由財政直接支付轉為財政授權支付,增加了各環(huán)節(jié)的工作量。二是學校行政對工會的行政補助經費劃撥困難。按照浙江省教育工會的文件要求,學校應組織教職員工進行休養(yǎng)活動,學校行政要給予經費補助。而在國庫集中支付下,行政補助工會經費同樣不能順利轉撥。三是工資薪金轉撥困難。如醫(yī)學類高校一般實行醫(yī)教結合的管理體制,學校部分教編人員的工資薪金要先轉撥到相關的附屬醫(yī)院,附屬醫(yī)院二次分配后再發(fā)放到個人。國庫集中支付制度規(guī)定,要求單位發(fā)放的工資薪金必須通過工資戶代發(fā)。
(二)資金調度方面
國庫集中支付制度的實施制約了高校資金使用的調度權。過去,高校年度部門預算批準后,財政預算內資金按月下撥經費,預算外資金一般學校按規(guī)定上繳財政專戶后,通過申請均能及時返還到學?；举~戶,未動用的預算資金可由學校自行掌握使用。校內各部門和內部單位結存的資金在預算控制范圍內也有一定的結存,學校財務部門可以在全校范圍內對結存資金進行合理調度。實施國庫集中支付后,財政性資金一律納入國庫集中支付范圍,未上報用款計劃的預算資金不得使用,仍留在財政部門,暫時沉淀資金不流入高校,高校沒有資金可以調配使用,影響了高校資金使用的靈活性,增加了高校理財的難度。前幾年,高校為滿足廣大人民群眾對高等教育的需求,在政府投入不足的情況下通過銀行貸款搞新校區(qū)建設,背負了大量的銀行債務,基本上都是負債運行。根據浙江省高校編報的還款計劃,到2018年全部還清貸款,期間必須有續(xù)貸等環(huán)節(jié),以前學校通過合理調度沉淀資金進行周轉,而現在學校的現金流越來越少,對資金的調度能力越來越弱,這必將對高校的正常運行產生不利影響。
(三)自主融資方面
1.國庫集中支付制度的“單一賬戶和零余額賬戶”影響了高校的自主融資能力。高校近年來快速發(fā)展的建設經費來源,主要是通過銀行融資,銀校合作在很大程度上促進了高校的跨越式發(fā)展,同時銀行也從雙方合作中獲取了應得利益。由于高校有穩(wěn)定的學費收入來源,在銀行有一定量的存款,銀行為高校提供貸款,也能降低貸款風險。在以前的財政分散支付體系下,預算內、預算外資金最終都撥付到高校在銀行的存款賬戶上,高?？梢员容^容易地從商業(yè)銀行獲得貸款,商業(yè)銀行融資作為高校財務的一種重要的籌資方式,彌補了財政資金的不足。然而實行國庫集中支付制度后,將高校所有預算內外資金均實行國庫集中支付,統(tǒng)一納人國庫單一賬戶和零余額賬戶,高校沒有資金可以調配使用,這將嚴重降低高校的融資能力,尤其是影響銀行對高校貸款的積極性。這樣,不僅會增加高校貸款資金的使用成本,而且不利于提高資金使用效率,甚至制約學校的建設和發(fā)展。
2.國庫集中支付制度的實施減少了高校的存款利息收入。高校預算內外資金收入均納入財政單一賬戶管理,學校銀行存款賬戶只有有限的科研經費和少量的自有資金存入,使存款利息大大減少,原來大量沉淀資金的存款利息轉移到了財政部門,學校的收入明顯減少,影響了對教育的投入。
(四)財務管理和會計核算方面
1.國庫集中支付制度與現行高校財務管理制度和會計核算制度不匹配?，F行高校財務執(zhí)行《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》,這一財務和會計制度實行的是“大收大支”與“收支兩條線”的核算模式,它打破了預算內資金與預算外資金之間的界限,收入按來源劃分,支出按性質和用途劃分,因此,收入和支出資金沒有嚴格對應的關系。實施國庫集中支付制度后,財政性支出要求嚴格按照預算安排,內容明確,并通過零余額賬戶直接支付或授權支付,這與現行高校會計制度不匹配且存在矛盾。為此,高校會計核算既要符合兩《制度》的規(guī)定,又要滿足國庫集中支付要求,增加了會計核算的難度。
2.國庫集中支付制度工作流程與現行業(yè)務流程不相符。計劃經濟時期,單位只有出納和會計之分。每筆業(yè)務都是出納接單核算付款,會計再編制記賬憑證,登賬及編制會計報表。市場經濟下,高校的經濟業(yè)務越來越復雜,執(zhí)行的制度和法規(guī)復雜,財務人員的分工也更為細化,現在都是審核人員接單審核,編制記賬憑證,再由出納根據記賬憑證付款?，F行的財政支付系統(tǒng)沿用了計劃經濟時期的核算模式,設置了出納錄入,會計復核的支付模式,這與目前高校的實際情況不相符。在大幅增加工作量和復雜性的同時,降低了財務工作的效率,給高校的財務工作增加了管理難度。
3.國庫集中支付制度增加了財務對賬難度。為適應國庫集中支付制度,在會計核算上增設了會計科目。在實際對賬時,財政明細賬要與銀行對賬單核對,單位明細賬也要與銀行對賬單核對,必須做到財、銀、校三方核對無誤;同時,財政專項經費還必須與學校項目經費核對,做到專項經費?？顚Ｓ?這樣,對賬的工作量大大加大了。國庫集中支付制度規(guī)定單位增設“零余額賬戶用款額度”總科目作為銀行存款的核算,其下分設“直接支付(預算內)、直接支付(預算外)、授權支付(預算內)、授權支付(預算外)、財政暫存(直接支付)、財政暫存(授權支付)”六個子科目。而銀行提供的對賬單不分明細科目,導致單位與銀行的對賬只能通過手工(或半手工)方式進行;另外,財政與銀行的對賬沒有電子平臺可以操作,也只能通過手工方式進行,從而增加了對賬的復雜性。
三、高校實施國庫集中支付制度的應對措施
國庫集中支付制度是構建我國公共財政體制的必然選擇,在不斷推進高校國庫集中支付制度中要妥善解決遇到的困難與問題,現提出以下應對措施:
(一)建立健全與國庫集中支付改革相適應的財務管理制度
財政部門要針對基層預算單位提出的意見和建議,深入調查研究,加強相關財政制度的建設,確保國庫集中支付改革的順利推進。目前國庫集中支付制度與高校相關財務制度相矛盾的地方,迫切需要從財政相關制度上進行合理安排。重視高?；窘ㄔO投資的管理,修訂《國有單位基本建設會計制度》,改變計劃經濟條件下的基建工作規(guī)程,與國庫集中支付制度相銜接,取消基本建設投資核算主體,將基建會計核算并入高校會計核算,在高校會計制度中增設“在建工程”等相應的基本建設核算科目。這樣,既能集中財力增強調控能力,又能簡化核算環(huán)節(jié)提高工作效率。
高校內部的一些財務制度也應作相應的調整和修改。實行國庫集中支付后,新的財政國庫機構體系建立、銀行賬戶管理、高校財務會計體系、資金支付方式等發(fā)生了重大的改變。特別是當前財、庫、銀、校之間在功能銜接不完備的情況下,政府應盡快完善相關政策,明確各職能單位的權利和義務。高校必須盡快建立與之相適應的財務管理辦法,修訂會計核算流程,完善內部控制制度,加大對預算資金執(zhí)行的監(jiān)督,杜絕不合理開支,確保?？顚Ｓ?真正做到有法可依,保證高校國庫集中支付制度的有效實施。
(二)優(yōu)化項目支出預算管理,盡早下達項目支出預算指標
財政專項資金撥款是高校實驗室、重點學科、師資隊伍等建設資金的重要來源,專項撥款一般占總撥款的40%左右。為保證預算執(zhí)行的高效、規(guī)范,財政部門需要進一步優(yōu)化項目支出預算管理,盡早下達項目支出預算指標,簡化用款計劃審核流程,縮短審批時限,盡量在規(guī)定的時間內完成審核,保證預算單位及時用款。只有在預算指標的計劃、審核、報批、下達時間前移之下,才能保證高校項目資金的及時到位,確保高校項目支出的順利撥付,避免學校墊付資金情況的發(fā)生。
高等學校要配合部門預算改革,強化部門預算管理。在預算編制過程中,科學、細化部門預算,建立科學的預算定額和支出標準,確保部門預算編制的質量,提高部門預算執(zhí)行的剛性。并細化預算編制的各個環(huán)節(jié),嚴格把關,逐步使所有財政資金的支付在預算中都有明細的項目,為深化國庫集中支付改革創(chuàng)造條件。
(三)高校依法獨立辦學,適當擴大高校自主支配資金的權利
教育立法如《教育法》、《高等教育法》、《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定,高等學校具有獨立的法人實體地位,要在多方面擴大高校的辦學自主權。政府要轉變職能,由對學校的直接行政管理轉變?yōu)檫\用立法、規(guī)劃、政策指導等行政手段進行宏觀調控。資金調度權是高校自主辦學權的體現,也是高校面對社會需求多變而調整辦學思路的需要。從高校辦學資金的構成上看,當前高校的經費來源已呈現多元化格局,包括財政撥款、事業(yè)性收費、各類教育科研服務收費、自辦經濟實體、縱向及橫向科研經費、存款利息、社會捐贈、銀行貸款等,除財政撥款以外的自籌經費占總收入的比重逐年提高。
在國庫集中支付制度下,應適當擴大授權支付的范圍,可以對各項支出按資金來源進行分類管理,對預算內撥款嚴格按規(guī)定辦理,對預算外資金適當擴大授權支付比例,對其余自主組織的收入給高校自主支配的權利。財政部門不應再沿用計劃經濟時代財權高度集中的管理模式,而應結合社會主義市場經濟特征,遵循高校自身的辦學特點和特殊要求,財政部門應恢復高校一些自主權,增強高校辦學活力和可持續(xù)發(fā)展的能力。
國庫集中支付使高?，F金流入減少,導致存款利息收入大幅減少,銀行貸款利息支出增加,使學校資金原本緊張的局面更加緊張。建議財政將各學校沉淀在國庫尚未使用資金產生的利息收入適當補貼高校貸款利息支出。按承諾支持學校轉貸周轉的資金需求,并提高審批時效。
(四)及時修訂《高等學校會計制度》,以適應國庫集中支付制度
目前,高等學校會計核算執(zhí)行的是1998年制定的《高等學校會計制度》,預算內外合并,按“大收大支”原則,“收支兩條線”要求組織會計核算,它已不適應國庫集中支付制度下的會計核算新要求。需要及時進行修訂,增設“零余額賬戶用款額度”、“財政應返還額度”等會計科目,以適應財政授權支付方式下用款額度的核算和年終預算結余的核算。部門預算和國庫集中支付不允許出現單位預算和決算“兩張皮”的現象。為了從根本上改變預決算“兩張皮”現象,部門預算的經濟科目與會計核算的經濟科目應一一對應,便于實際支出時按預算科目執(zhí)行,年終便于預算執(zhí)行情況的分析。
國庫集中支付是一項全新的業(yè)務,隨著改革的深入推進,高校會計核算內容和工作流程發(fā)生了很大變化。高校財務也要積極配合財政部門,解放思想,創(chuàng)新工作。全體財務人員要在全面了解國庫集中支付制度,熟悉國庫支付操作流程的基礎上,重新思考高校內部尤其是財務部門內部的會計工作流程,相互協作,有效配合,提高效率。 學校要高度重視對賬工作,在認真處理各項經濟業(yè)務的基礎上,落實專人定期與財政部門、代理銀行等做好賬戶核對工作,包括預算批復數、已用數、額度結余數等信息。同時,建議“零余額賬戶用款額度”科目下僅分設“直接支付、授權支付”兩個子科目,便于單位通過電子手段進行對賬。另外,財政集中支付系統(tǒng)應逐步完善與相關銀行的網絡連接,使財政與銀行的對賬工作可以直接通過電子平臺進行,使對賬工作更簡便,以提高工作效率。
(五)針對特殊業(yè)務制定靈活的操作規(guī)定
財政部門應考慮高校業(yè)務的復雜性和特殊性,在未明確規(guī)定基建賬并入行政賬前,允許基建經費從零余額賬戶劃撥到基建賬戶,允許高校根據與后勤社會化服務公司簽訂的有關協議和所提供的服務向后勤公司支付費用,允許高校根據上級有關規(guī)定向工會組織劃撥補助經費,允許高校用財政性資金歸還學校因特殊業(yè)務而墊支的自有資金。
[基金項目:本文系浙江省教育會計學會資助研究項目,項目編號zjkj0720]
參考文獻:
1.朱愛麗,賈天銀.高校實行國庫集中支付制度的影響分析.財會通訊·綜合(中),2009(1)
2.孫元利.國庫集中支付制度對高校財務管理的影響.經濟師,2009(1)
3.張宏.進一步深化國庫集中支付改革的思考.財稅與會計,2008(6)
4.孫新衛(wèi).淺議高校國庫集中支付制度.中北大學學報(社科版),2006(22)
(作者單位:浙江中醫(yī)藥大學 浙江杭州 310053)
