財政支出管理體制改革包括三個主要組成部分:改革預(yù)算編制方法、建立國庫集中支付制度、推行政府采購制度。隨著三項管理體制改革不斷的深化,傳統(tǒng)的高校財務(wù)管理模式在新形勢下面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何對高校的財務(wù)管理進行相應(yīng)的改革與創(chuàng)新,成為高校亟待解決的問題。
一、高校財務(wù)管理存在的問題
1.預(yù)算管理不完善,預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格。政府推行部門預(yù)算的目的是為了有利于預(yù)算編制的統(tǒng)一性,維護預(yù)算的嚴(yán)肅性,實現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化和預(yù)算編制的細(xì)化。財務(wù)預(yù)算是高校財務(wù)工作的核心,是實現(xiàn)高校有限資源優(yōu)化配置和提高資金使用效益的重要任務(wù)。但是實際工作中存在著以下的問題:(1)預(yù)算期間較短。高校預(yù)算一般按年度編制,力求維持年度收支平衡,基本上不考慮學(xué)校的長期發(fā)展目標(biāo),使得不少高校的長期發(fā)展目標(biāo)僅停留在戰(zhàn)略層面上,無法在學(xué)校的財務(wù)管理及預(yù)算規(guī)劃上得到核算與監(jiān)督。(2)由于預(yù)算編制時間過短或預(yù)算編制透明度不高等原因造成了預(yù)算不夠準(zhǔn)確和覆蓋面不夠廣泛,不能夠全面、客觀地反映學(xué)校財務(wù)收支狀況和工作重點。(3)預(yù)算執(zhí)行剛性不強。在對預(yù)算的執(zhí)行上,沒有建立相應(yīng)的監(jiān)督和評價制度,對各項預(yù)算經(jīng)費無法做出準(zhǔn)確的分析,使得資金的使用效率難以提高;一些二級單位缺乏預(yù)算意識,以為跟領(lǐng)導(dǎo)打個報告就可以隨意更改預(yù)算,只考慮本部門利益,很少顧及學(xué)校利益,使部門預(yù)算喪失了應(yīng)有的約束力。(4)不少高校一般在每年1月1日開始編制預(yù)算,直到4月上旬,學(xué)校的預(yù)算才能付諸實施,這樣,1月到4月間就形成了“預(yù)算執(zhí)行真空期”。
2.政府采購周期長,種類少,制度不健全。高?，F(xiàn)行的政府采購周期長,一般長達三個月,程序繁,不能及時滿足學(xué)校對所需商品和服務(wù)的要求;政府采購種類少,規(guī)模小,無法滿足學(xué)科建設(shè)的需要;政府采購的價格與學(xué)校的期望值存在一定的差距,有時沒有選擇好供應(yīng)商,政府采購的價格比學(xué)校自己采購的價格要高一些;采購工作預(yù)算編制滯后,在實際操作中存在一定的隨意性、盲目性,缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。
3.國庫集中支付存在著不足,有以下三方面:(1)國庫集中支付的實行,有預(yù)算才有支出,高校所有預(yù)算內(nèi)、外資金都上交國庫統(tǒng)一管理,限制了高校辦學(xué)自主權(quán)。(2)政府實行國庫集中支付,零余額賬戶由財政部門指定,高校開設(shè)的其他銀行賬戶的存款趨于零,這就削弱了高校與金融機構(gòu)合作的基礎(chǔ),對高校的建設(shè)貸款、助學(xué)貸款、高校資信評級都造成了一定程度的負(fù)面影響。(3)高校的財務(wù)管理系統(tǒng)中的會計科目代碼設(shè)置與國庫集中支付操作系統(tǒng)中的科目編碼不一致,不但不利于預(yù)算控制,而且重復(fù)勞動多,工作量大,降低了工作效率。
4.效益觀念薄弱,資金使用效率低下。高校的智力資源和科研優(yōu)勢沒有得到充分合理的開發(fā),跟校辦企業(yè)尚未有機結(jié)合,限制了高校的發(fā)展。由于體制原因,高校財務(wù)管理部門尚不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的環(huán)境,缺乏科學(xué)的理財意識,盲目性較大,造成了辦學(xué)經(jīng)費不足及有限的資金產(chǎn)生的效益低下。此外,學(xué)校資產(chǎn)有償使用考核制度不完善,重投入,輕考核,不計或少計學(xué)校投入資產(chǎn)的折舊費或占用費,使得經(jīng)營性資產(chǎn)保值增值率低,學(xué)校的投入得不到應(yīng)有的補償和回報,更談不上對收回的資金進行二次投資、擴大規(guī)模,從而削弱了投資校辦企業(yè)的意義。
5.高校財務(wù)管理體制有待進一步完善。高校實行部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付改革,存在著跟現(xiàn)有的財務(wù)管理制度相沖突的地方。實行政府采購、國庫集中支付制度,財政性支出要求按預(yù)算安排,這與實行“大收大支”、“收支兩條線”的《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》存在著不匹配和矛盾。
內(nèi)部控制制度不健全,會計監(jiān)督力度不夠。近年來,隨著高校規(guī)模的迅速擴大,高校經(jīng)濟事項的范圍不斷拓展,在資金的對外投資、各類招生、教材采購、基建項目等領(lǐng)域相繼發(fā)生了一些問題甚至刑事案件,這跟高校內(nèi)部控制制度不健全有著直接關(guān)系。
固定資產(chǎn)管理混亂,浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。高校的固定資產(chǎn)在核算環(huán)節(jié)購置經(jīng)費來源于國家撥款和預(yù)算外收入,使用上不核算成本,從而使人們認(rèn)為它是一種消費性資產(chǎn),只注重需求而不注重效益。許多高校普遍存在:固定資產(chǎn)驗收不負(fù)責(zé)任,使用部門保管維護不力,固定資產(chǎn)入賬價值不準(zhǔn)確,形成大量賬外資產(chǎn),使固定資產(chǎn)有實無賬、賬實不符;同時,固定資產(chǎn)入賬后,按照現(xiàn)行制度的規(guī)定,不計提折舊,從而無法真實反映固定資產(chǎn)的使用情況,虛增了資產(chǎn)的價值。
收付實現(xiàn)制的弊端無法客觀反映財務(wù)狀況?，F(xiàn)行高校會計核算基本原則一直遵循收付實現(xiàn)制原則,由于收付實現(xiàn)制是以收到或支付現(xiàn)金作為確認(rèn)收入和費用的依據(jù),無法真實客觀地反映高校財務(wù)狀況。如學(xué)生學(xué)費收入按學(xué)年收取,由于高校實行收付實現(xiàn)制,以實際收到款項時確認(rèn)收入,所以學(xué)費收入通常在每年9月份確認(rèn)為收入,這樣,不能如實反映每月財務(wù)狀況,同時由于學(xué)費收入按學(xué)年度收取與會計核算年度不一致,給年度財務(wù)預(yù)算收支帶來了困難。
6.財務(wù)分析工作比較薄弱。首先是部分高校對財務(wù)分析的作用認(rèn)識不足,領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。以為財務(wù)分析只是上級主管部門要求報送的,是上級主管部門了解和檢查財務(wù)狀況的一個依據(jù),不是高校管理所必需的。因此,對財務(wù)分析要么不重視,要么管之過嚴(yán),只做表面文章。其次是只重視“量”上分析,忽視“質(zhì)”上分析。加上財務(wù)報告體系不完善,高校財務(wù)分析一般只停留在收入多少,支出多少等“量”上分析,而對影響收入變化的主要因素、支出結(jié)構(gòu)是否合理等“質(zhì)”上的分析很少。再次是財務(wù)分析指標(biāo)體系不健全,缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的高校財務(wù)制度和會計制度列舉的財務(wù)分析指標(biāo)內(nèi)容不全面,沒有進行教育成本核算,沒有反映社會效益的量化指標(biāo),沒有對現(xiàn)金支付能力進行分析等等。最后是只重視事后分析,忽視事前分析。部分高校財務(wù)分析只是會計報表事后分析,而對于事前分析幾乎沒有做。隨著教育體制改革的不斷深化,高校所面臨的競爭和風(fēng)險日益加劇,為高校的生存發(fā)展預(yù)先提供高質(zhì)量的指標(biāo)信息,如生均收入與生均成本,招生率與就業(yè)率等諸多指標(biāo)預(yù)測成為必然。
7.高校財務(wù)管理風(fēng)險意識不強。由于近年來高校進行大規(guī)模的擴招,使得學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴大,加上財政投入的相對不足,各高校為了拓展辦學(xué)空間,紛紛貸款搞建設(shè),但很多高校缺乏完善有效的風(fēng)險防范機制,沒有應(yīng)對財務(wù)風(fēng)險的措施。
二、改善高校財務(wù)管理的主要措施
1.重視預(yù)算,強化管理,嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算制度。主要做好以下三個方面:(1)強化預(yù)算管理,增強預(yù)算執(zhí)行的剛性。強化預(yù)算管理,把部門預(yù)算和校內(nèi)綜合預(yù)算合為一體,以有效實現(xiàn)學(xué)校的經(jīng)濟目標(biāo);細(xì)化預(yù)算編制單位,對學(xué)校所屬各部門要求編制預(yù)算,并加強管理,克服學(xué)校預(yù)算內(nèi)容不實、預(yù)算約束不強、預(yù)算不科學(xué)和預(yù)算不公平的現(xiàn)象;建立預(yù)算經(jīng)費的項目管理制度,對于一些特殊的項目支出按照項目來測算,建立項目預(yù)算庫;完善預(yù)算的調(diào)整制度,預(yù)算一經(jīng)確定批準(zhǔn),要嚴(yán)格執(zhí)行,維護其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。對預(yù)算調(diào)整時間、方法、程序等做出相應(yīng)的明確規(guī)定,如不在規(guī)定之內(nèi)的預(yù)算調(diào)整,一律不予調(diào)整;建立預(yù)算的跟蹤分析和評價制度,完善預(yù)算控制制度,優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu),提高資金使用效益。(2)改革預(yù)算編制時間。要解決“預(yù)算執(zhí)行真空期”,適當(dāng)延長預(yù)算編制的準(zhǔn)備期,一般要提前半年編制,為保證預(yù)算編制質(zhì)量提供充裕的時間準(zhǔn)備,同時也為新年度一開始即正式啟動預(yù)算打下堅實的基礎(chǔ)。但預(yù)算編制時間并不是越早越好,考慮到經(jīng)濟的發(fā)展、國家政策的變化、預(yù)算周期過長,預(yù)算編制時間過早,將會影響到預(yù)算的準(zhǔn)確性。(3)細(xì)化預(yù)算,實行全面預(yù)算。盡可能對各項支出的安排做到細(xì)致準(zhǔn)確,使集中支付能夠按部就班;強化和細(xì)化采購預(yù)算及計劃,政府采購計劃一旦報出,其數(shù)量、規(guī)格和技術(shù)指標(biāo)、參數(shù)就很難更改,所以在預(yù)算編制過程中,必須制定完整的收支范圍和收支項目分類,這樣才能保證政府采購、國庫集中支付制度的執(zhí)行;每筆支出都有明確的計劃,制定和運用好機動性支出的預(yù)留額度。
2.靈活采取采購方式,監(jiān)督、規(guī)范采購行為。具體來講有以下三點:(1)采取靈活多樣的采購方式:高校要與政府采購主管部門多溝通,從自身的實際情況出發(fā),對數(shù)量大、時間要求不高的可采取批量采購方式;對價值高、急用的采用招標(biāo)采購的方式;對數(shù)量小、來源單一的采取自行采購的方式。(2)加強對政府采購活動的監(jiān)督檢查,保證政府采購過程的透明公平,確保招標(biāo)廠商公平競爭,采購程序規(guī)范透明。(3)規(guī)范政府采購行為,建立相配套的財務(wù)及資金管理模式和完整可行的制度辦法,加大政府采購中腐敗的懲處力度,使政府采購工作做到有法可依,使腐敗問題得到較好的解決。
3.統(tǒng)一代碼,加強高校與銀行的合作,改善集中支付制度。即,(1)盡量形成統(tǒng)一的科目代碼,在嚴(yán)格執(zhí)行的前提下,會計科目及代碼的設(shè)置盡量跟國庫集中支付操作系統(tǒng)相匹配,會計核算指標(biāo)按國庫集中支付的要求進行控制,使財務(wù)預(yù)算指標(biāo)能一一對應(yīng),提高國庫集中支付的效率。(2)財政部門應(yīng)積極配合高校,爭取銀行對高校工作的支持。在當(dāng)前高校貸款數(shù)額多、還貸壓力大的情況下,建立高校按時償付銀行貸款本息的機制,拓寬高校融資渠道,從制度上消除銀行的顧慮,讓銀行放心放貸、一如既往地支持高校事業(yè)發(fā)展,解決由于集中支付帶來的高校在其他銀行資金運作和經(jīng)費籌集難度增加的問題。 4.建立健全教育成本核算機制,加強經(jīng)濟管理,提高辦學(xué)效益。高校必須強化成本效益觀念,加強成本費用核算,編制和報送成本報表,為高校發(fā)展計劃、決策提供真實可靠的成本費用信息資料。為更好地建立成本核算制度,高校會計核算基礎(chǔ)應(yīng)做根本的改革,即采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計基礎(chǔ),合理規(guī)定高?；顒映杀痉秶⒊杀卷椖?、成本計算方法和費用支出分配辦法,以便準(zhǔn)確、完整地核算高校活動的資源耗費情況。
5.健全高校財務(wù)管理的體制。健全高校財務(wù)管理體制,針對高校實際情況,結(jié)合政府采購、國庫集中支付改革的需要,及時修訂現(xiàn)有的《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》,滿足實行政府采購、國庫集中支付后財務(wù)管理的需要;修訂完善與政府采購、國庫集中支付相適應(yīng)的預(yù)算管理辦法、會計核算辦法、財務(wù)管理辦法和內(nèi)控制度等相關(guān)法規(guī)制度。
完善內(nèi)部控制制度應(yīng)做到規(guī)范學(xué)校內(nèi)部會計行為,保證會計信息的真實、完整,防止并及時糾正錯誤,保護學(xué)校資產(chǎn)的安全、完整,防止國有資產(chǎn)流失,確保國家有關(guān)法律法規(guī)和學(xué)校各項規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。真正做到不相容的職責(zé)、崗位互相分離,不斷提高財務(wù)管理的透明度。
加強對固定資產(chǎn)的管理,本著誰使用誰管理的原則,責(zé)任落實到各責(zé)任單位和個人,推行固定資產(chǎn)崗位責(zé)任制,即對固定資產(chǎn)的購買、使用、調(diào)撥、報廢各個環(huán)節(jié)進行管理控制;對固定資產(chǎn)實行雙重管理,單位會計按現(xiàn)行制度進行總括記賬管理,并確定責(zé)任期固定資產(chǎn)完好率、利用率的考核指標(biāo)。盤活存量資產(chǎn),減少資產(chǎn)閑置,提高資產(chǎn)使用效益。建立高校固定資產(chǎn)折舊制度,計提固定資產(chǎn)折舊,合理分?jǐn)偢鞣N費用,使固定資產(chǎn)賬面價值與實際價值相符。
6.改善高校財務(wù)分析的主要措施:當(dāng)前高校的財務(wù)管理工作不僅應(yīng)該重視記賬、算賬、審核、報銷等各項日常工作,同時也要研究會計報表和日常核算資料,開展經(jīng)濟效益的分析。通過財務(wù)分析工作,降低學(xué)校重大決策的財務(wù)成本、教育成本,為學(xué)校的健康發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的財務(wù)顧問服務(wù)。
具體來講,首先要堅持四大原則:客觀性原則、時效性原則、效益性原則、可比性原則。其次要選擇適合高校的財務(wù)分析方法,有比較分析法、因素分析法、動態(tài)分析法、綜合分析法等等。再次要建立科學(xué)的分析體系,如反映預(yù)算執(zhí)行情況的指標(biāo)有收入預(yù)算完成率、支出預(yù)算完成率;反映收入、支出情況有人員支出、公用支出占事業(yè)支出的比重、生均事業(yè)支出等;反映資產(chǎn)使用情況有設(shè)備使用率、生均校舍面積等;反映償債能力有資產(chǎn)負(fù)債率、流動比率等;反映高校趨勢分析及發(fā)展能力有收入增長率、支出增長率等。為了防范財務(wù)風(fēng)險,高校非常有必要借鑒企業(yè)的報表體系,編制現(xiàn)金流量表。現(xiàn)金流量表通過現(xiàn)金的流動反映學(xué)?，F(xiàn)金流入和流出的全貌,來彌補權(quán)責(zé)發(fā)生制容易被操縱的不足,提供更加可靠的會計信息,有助于報表使用者了解和評價學(xué)校獲取現(xiàn)金的能力。
7.多方籌資,建立貸款風(fēng)險控制機制。面對當(dāng)今多元化的高校資金融資方式,我國高校應(yīng)該廣開思路爭取多方籌資,不能夠只停留在一些如財政撥款、稅收政策、學(xué)費收入等制度性資金上面,要學(xué)會靈活使用大額資金的籌資利用,可以學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達國家一些名校的籌資融資方式,可以自我籌措,充分發(fā)揮社會各界力量,尤其是企業(yè)和校友的力量,把握一切資源去拓展籌資渠道。同時,高校要成立專門的信貸資金管理機構(gòu),對學(xué)校貸款項目進行分析論證,對信貸資金的使用進行全程監(jiān)督和管理,對學(xué)校信貸使用情況建立一個合適的預(yù)警系數(shù),防范和降低信貸資金財務(wù)風(fēng)險,提高資金使用效率。
綜上所述,在新形勢下,傳統(tǒng)的高校財務(wù)管理觀念和做法滋生了許多問題,必須加強高校財務(wù)管理的改革與創(chuàng)新,使高校成為一個資源合理配置、資源充分利用的節(jié)約型、效益型的學(xué)校。
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(作者單位:深圳大學(xué) 廣東深圳 518000)
