2001年,國務院確定幾個有代表性的部門進行改革試點,各省的改革試點也進一步增加,當前已經(jīng)明文規(guī)定我國行政事業(yè)單位要正式采用集中支付制度。
1.國庫集中支付的定義與意義
1.1 國庫集中支付的定義
國庫集中支付指的是由過去財政部門根據(jù)行政事業(yè)單位的年度預算代編用款計劃,每月初,一次性撥付全月的資金給行政事業(yè)單位,改為由行政事業(yè)單位根據(jù)年度預算提出分月用款計劃,在計劃范圍內(nèi)依據(jù)實際需要提出用款申請,由國庫支付系統(tǒng)將資金直接支付給商品和勞務供應者或用款單位。
1.2 國庫集中支付的意義
當前會計集中核算制度與國庫集中支付制度在實際操作上具有一致性,但與國庫集中支付制度相比,還是存在許多不足。
1.2.1 國庫集中支付制度其責任主體更加明確
我國新《會計法》規(guī)定各單位必須根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務事項進行會計核算,填制會計憑證,登記會計賬簿,編制財務會計報告。這就從法律上規(guī)定了各單位必須設(shè)置會計機構(gòu)和會計人員記錄本單位的經(jīng)濟業(yè)務。而實行會計集中核算制度后取消了各行政事業(yè)單位的會計機構(gòu)、會計人員,會計賬簿放在核算中心,單位財務的核算職能和責任全部集中到核算中心,造成了會計主體與會計人員的分離、資金使用與資金核算的分離。單位只設(shè)報賬員,向核算中心報賬,由核算中心代理記賬。實際上,核算中心已經(jīng)承擔了部分會計責任,而集中核算原則規(guī)定各單位仍是會計主體,要承擔會計法律責任。這樣一來,一旦出現(xiàn)會計信息質(zhì)量問題該由誰來負責,是核算中心負責還是由行政事業(yè)單位承擔?而實行國庫集中支付制度,仍由預算單位自己進行會計核算,行政事業(yè)單位會計主體地位明確,會計責任也明確,避免了責任難以界定的難題。
1.2.2 國庫集中支付制度更有利于加強行政事業(yè)單位的財產(chǎn)物資管理
實行集中核算后,會計核算移至核算中心,但是財產(chǎn)物資仍由原單位進行管理。在這種財產(chǎn)物資管理與會計核算相分離的情況下,很容易造成單位的財務管理職能弱化。如果財產(chǎn)物資的變動沒有涉及貨幣資金的流動,如接受固定資產(chǎn)捐贈,核算單位如未及時報告會計核算中心作相應的賬務處理,會計核算中心便無法反映資產(chǎn)的真實情況,容易造成賬實不符,形成賬外資產(chǎn),導致國有資產(chǎn)流失。國庫集中支付制度將恢復單位的會計核算功能,使行政事業(yè)單位集中會計核算和財務管理職能為一體,能有效阻止上述情況發(fā)生。
2.完善我國行政事業(yè)單位國庫集中支付制度的對策
國庫集中支付制度的建立必須與財政資金的管理運轉(zhuǎn)特性相符合。財政資金不同于以增值為主要目的民間資金,其使用必須體現(xiàn)出政策性強、控制性高、透明性大、效益性好的特點。
2.1 財政支出細化
為便于集中支付,應對財政支出按性質(zhì)進行分類,針對資金的不同性質(zhì)通過不同途徑和方式進行管理和支付。一是直接支出,也稱采購性支出,由政府采購管理部門通過對招投標過程和合同的履行情況進行監(jiān)督,并根據(jù)合同金額通知集中支付機構(gòu)安排撥款。二是間接支出,也稱為轉(zhuǎn)移支出,主要包括對個人、對企業(yè)的補貼、對下級的轉(zhuǎn)移支付支出等,它的特點是不能直接形成購買力,這部分支出由集中支付機關(guān)按預算和支出進度安排撥款。對于這兩種支出的核算,直接支出管理比較簡單,集中支付機構(gòu)根據(jù)政府采購機構(gòu)提供的采購協(xié)議以及相關(guān)驗收文書通過銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶,完成支出過程。間接支出的支付比較復雜些,按照聞接支出金額和性質(zhì),又可分為大額集中開支和小額零星開支,大額集中開支,如統(tǒng)發(fā)工資、上下級轉(zhuǎn)移支付等;小額零星開支,如單位日常公務開支等。大額集中開支核算,按照改革后國庫集中支付模式也較為簡單,如統(tǒng)發(fā)工資,集中支付機構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一發(fā)放工資系統(tǒng),將當月工資發(fā)放額度提交財政國庫管理機構(gòu),國庫管理機構(gòu)按照此額度將款項一筆撥付至工資代理發(fā)放銀行。小額開支十分繁雜,較難處理,各地可根據(jù)行政事業(yè)單位賬戶管理模式建立相應的核算體系,如取消單位賬戶可由財政集中支付機構(gòu)全部核算,對繼續(xù)保留單位賬戶的可由各行政事業(yè)單位負責此塊資金的開支和核算。
2.2 建立高效的財政管理信息系統(tǒng)
財政管理信息系統(tǒng)是實行國庫集中收支制度的技術(shù)基礎(chǔ),也是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最終結(jié)果。財政管理信息系統(tǒng)是財政管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化,一般包括預算編制系統(tǒng)和預算執(zhí)行管理系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)、國庫收支賬務系統(tǒng)和債務管理系統(tǒng)等一系列信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。通過這些管理系統(tǒng),可以節(jié)省財政管理的時間,充分收集財政管理所需的資料,提高財政管理效率。在高效而健全的財政管理信息系統(tǒng)下,國庫集中收支制度才能最大程度地發(fā)揮效用。尤其是國庫收支的賬務系統(tǒng)和國庫支付管理系統(tǒng),實質(zhì)上就是國庫集中收支制度的組成部分。通過國庫收支的賬務系統(tǒng),既可以克服集中收支、分散核算的缺點,又可以克服集中收支、集中核算的缺點,實現(xiàn)集中收支、集中核算與分散核算的有機結(jié)合。這種理想的模式下,既有利于國家對國庫資金收支逐筆管理審查,也有利于各行政事業(yè)單位對自身收支狀況的充分掌握和分析管理。
2.3 簡化行政事業(yè)單位辦事程序
財政國庫集中支付改革原則之一就是要方便單位用款,但很多單位普遍反映在預算指標的下達,用款計劃的申報、批復、支付手續(xù)方面還需要進一步規(guī)范和簡化。在簡化用款計劃編報手續(xù)方面,比如經(jīng)常性支出預算可由支付中心按照均衡原則直接生成月度計劃并下達各行政事業(yè)單位,工資計劃由支付中心根據(jù)各行政事業(yè)單位應發(fā)工資數(shù)直接生成用款計劃,無需行政事業(yè)單位再層層上報,同時也減少了審批環(huán)節(jié),這樣就可以大大簡化單位用款計劃的申報手續(xù)。行政事業(yè)單位的支付業(yè)務,尤其是授權(quán)支付業(yè)務,行政事業(yè)單位既要填寫財政授權(quán)支付憑證,又要填寫銀行支付結(jié)算票據(jù),而且財政授權(quán)支付憑證只能在行政事業(yè)單位開設(shè)零余額賬戶的代理銀行辦理支付,手續(xù)繁瑣,給用款單位帶來不少麻煩。我們至少可以通過支付中心與各級行政事業(yè)單位、代理銀行之間的網(wǎng)絡(luò)支持,不再使用紙質(zhì)授權(quán)支付憑證,實現(xiàn)與代理銀行網(wǎng)上數(shù)據(jù)的傳遞和支付,使行政事業(yè)單位用款更加及時、便利,同時還可以考慮與銀行協(xié)商,統(tǒng)一銀行支付票據(jù),減少單位支付票據(jù)的使用數(shù)量。
2.4 建立健全監(jiān)督制約機制
建立一個健全的監(jiān)督制約機制是為了保證國庫資金的有效運用,其應該包括國庫部門自身的監(jiān)督職能、國庫內(nèi)部各相關(guān)部門之間的監(jiān)督、國庫相關(guān)業(yè)務往來的外部監(jiān)督;日常的監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督;事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。當然這些監(jiān)督又是相互交叉的,具體地說,應健全國庫部門自身對國庫資金收支的監(jiān)督職能尤其是國庫支付部門對國庫資金的運用應進行嚴格的逐筆審核制度;建立國庫管理部門與國庫出納部門的相互監(jiān)督的內(nèi)部控制制度:中央銀行應嚴格依照國庫支付機構(gòu)的撥付指令行事,對商業(yè)銀行辦理財政支付清算業(yè)務進行嚴格監(jiān)督;財政部門應對國庫資金運行全過程進行監(jiān)控;政府審計部門應結(jié)合財政國庫管理制度,加強對國庫資金運行的外部監(jiān)督;各級人民代表大會及其常務委員會也應嚴格履行自身職責,加強對國家預算和預算執(zhí)行的外部監(jiān)督;政府支出部門和供應商也應該具有對國庫資金的結(jié)算速度和效率進行監(jiān)督義務。
總之,只要我們認真借鑒發(fā)達國家的國庫支付模式和改革進程,從機構(gòu)設(shè)置、預算帳戶設(shè)置、預算體制改革著手,明確財政國庫內(nèi)部機構(gòu)職責,細化財政支出,完善財政管理信息系統(tǒng),加強對國家預算執(zhí)行的外部監(jiān)督和政府支出部門內(nèi)部監(jiān)督,我國行政事業(yè)單位國庫集中支付改革一定能夠取得全面成功。
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