一、 當(dāng)前我國國有資本管理模式及存在問題
(一)我國目前的國有資本管理模式
在探討管理模式之前要首先界定兩個(gè)提法,即“國有資產(chǎn)”和“國有企業(yè)”。這種提法是來源于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案說明:國資委的監(jiān)管范圍,確定為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn)。地方所屬企業(yè)的國有資產(chǎn),由改革后設(shè)立的省、市(地)兩級(jí)地方政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。其他國有資產(chǎn),依照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管理。這種提法頗有值得商討之處:其一,隨著股權(quán)多元化,原來意義上的國有企業(yè)會(huì)有私人資本、外資等其他形式資金注入。此時(shí),在所謂的中央和地方所屬企業(yè)中很難明確指出哪些資產(chǎn)是國有資產(chǎn)、哪些是非國有資產(chǎn),國有資產(chǎn)的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確。其二,隨著混合所有制企業(yè)數(shù)量越來越多,國有企業(yè)的提法也不再恰當(dāng)。即使是國有控股的企業(yè),也不應(yīng)叫做國有企業(yè)。這類企業(yè)叫做“國有資本參與企業(yè)”更好。
明確了以上提法后來看我國目前的國有資本管理模式:“兩級(jí)三層”,即中央和地方兩級(jí)國有資本監(jiān)督管理部門;國有資本監(jiān)督管理部門——國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)——國有資本參與企業(yè)三個(gè)層次。
第一層次是國有資本監(jiān)督管理部門。目前,國務(wù)院,省、自治區(qū)、直轄市人民政府,設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府分別設(shè)立了國有資本監(jiān)督管理部門,根據(jù)授權(quán),代表各級(jí)政府履行出資人職責(zé),對(duì)國有資本進(jìn)行監(jiān)督管理,對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。國資委代表國家履行出資人職責(zé),監(jiān)管范圍為中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn);地方人民政府履行出資人職責(zé)的企業(yè),由本級(jí)人民政府確定、公布,并報(bào)上級(jí)國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)備案。
第二層次是國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)。國有資本監(jiān)督管理部門依法將管理國有企業(yè)的權(quán)利以契約方式委托給國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu),經(jīng)營機(jī)構(gòu)根據(jù)其在各企業(yè)中的國有股份行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利,利用經(jīng)濟(jì)、法律等手段對(duì)擁有的國有資本進(jìn)行保值增值。
第三層次是國有資本參與企業(yè),包括國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)。國有資本參與企業(yè)與國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)之間存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系,接受授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)對(duì)其行使股東權(quán)利。
這樣的三個(gè)層次解決了直接進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理、國有企業(yè)過多、管理幅度過大等問題。同時(shí)也體現(xiàn)出多方面優(yōu)勢(shì):這三個(gè)層次當(dāng)中,第一層為政府機(jī)構(gòu),行使出資人代表職責(zé)。在這一層里,主要解決的是明確出資人代表權(quán)力,將經(jīng)濟(jì)所有權(quán)與其他權(quán)力相分離,即所謂的“政資分離”;第二層在《公司法》中被稱作“國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)”,其實(shí)質(zhì)是資本營運(yùn)公司。這一機(jī)構(gòu)的目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值和完成國家財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的具體任務(wù)。在這一層里,主要完成所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,專注于資本經(jīng)營;第三層是國有資本參與企業(yè),主要從事實(shí)體經(jīng)營。在這一層里,國有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)沒有什么本質(zhì)區(qū)別,國有資本可以參與其中,也可以隨時(shí)撤出?？毓?、參股或者出讓股權(quán),都不會(huì)改變企業(yè)的實(shí)體經(jīng)營狀況。
(二)當(dāng)前模式在管理中存在的問題
目前三層次間未形成明確的權(quán)、責(zé)、利管理關(guān)系,國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)和國有資本參與企業(yè)均未將企業(yè)利潤最大化作為經(jīng)營目標(biāo)。
1、第一層次國有資本監(jiān)督管理部門對(duì)第二層次國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的管理缺少激勵(lì)和約束機(jī)制。
目前國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)設(shè)立的形式主要有三種:一是由行業(yè)性公司或行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門改組而成;二是由政府直接設(shè)立;三是由一些符合條件的大型企業(yè)集團(tuán)公司改造而成。如上海是在原行業(yè)主管局基礎(chǔ)上組建39家國有獨(dú)資控股公司和企業(yè)集團(tuán)公司;深圳是將按產(chǎn)業(yè)劃分的以資本經(jīng)營為主的三家資產(chǎn)經(jīng)營公司作為國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)。
由這三種方式設(shè)立的國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)都存在著不同方面的缺陷,比如將行業(yè)性公司或行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門改組為國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)時(shí),由于這些公司或部門原屬于政府行政部門或半行政部門,人員素質(zhì)不高,在經(jīng)營理念和方法上很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求;而由政府設(shè)立新的國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)不符合一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,同樣難當(dāng)保值增值的重任;企業(yè)集團(tuán)是以生產(chǎn)經(jīng)營為主,以市場(chǎng)為導(dǎo)向,很難擔(dān)當(dāng)產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃和調(diào)控的職能,有可能顧此失彼,失去本身的優(yōu)勢(shì)。
更為重要的問題是:國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)較少,多在地區(qū)或行業(yè)形成壟斷態(tài)勢(shì),缺少有效的競(jìng)爭(zhēng),并且管理部門缺少對(duì)其進(jìn)行考核的量化標(biāo)準(zhǔn)。如某市只有一家綜合性國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司,控股或參股企業(yè)100多家,授權(quán)經(jīng)營公司負(fù)責(zé)對(duì)所轄國有股份進(jìn)行管理,征繳收益全部上繳財(cái)政。在這種情況下,國有資本授權(quán)經(jīng)營公司并未成為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營主體,沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益、沒有同類公司與其進(jìn)行經(jīng)營狀況對(duì)比、沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力,第一層次與第二層次間行政管理關(guān)系多于經(jīng)濟(jì)約束關(guān)系。這就決定了授權(quán)經(jīng)營公司很難承擔(dān)國有資本管理的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,很難將資本保值增值當(dāng)作唯一目標(biāo)。
2、第二層次國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)對(duì)第三層次國有企業(yè)控制力不強(qiáng)。
在“兩級(jí)三層”模式下,國有資本監(jiān)督管理部門力圖通過控制國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)來達(dá)到控制國有資本參與企業(yè)的目的。但目前對(duì)國有資本參與企業(yè)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)仍然在各級(jí)政府職能部門,國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)并未與所轄國有企業(yè)形成緊密的利益共同體,多部門共管企業(yè)以及各部門無人對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀并未得到解決。另一方面,由于國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)本質(zhì)不是自負(fù)盈虧的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體,派駐到企業(yè)的產(chǎn)權(quán)代表與企業(yè)的經(jīng)理層容易形成利益共同體,追求個(gè)人收入最大化而忽視企業(yè)利潤最大化,導(dǎo)致國有資本參與企業(yè)內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重。
二、 完善國有資本管理模式,理順“三層次”之間關(guān)系
我國目前“三層次”的國有資本管理模式能夠在一定程度上解決國有資本出資人缺位和國有資本經(jīng)營效率不高等問題,但還存在著很多亟待解決的問題。
(一)對(duì)于第一層次的國有資本監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)(即目前的國資委)的監(jiān)督
在目前的情況下,國有資本監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu),擔(dān)當(dāng)出資人職責(zé),對(duì)國有資本的保值增值負(fù)責(zé)。但它是否盡職盡責(zé)?是否很好的履行了出資人職責(zé)?對(duì)此卻沒有一個(gè)有效的監(jiān)督管理措施進(jìn)行評(píng)價(jià)。
國資委作為受托者,接受國務(wù)院的授權(quán),自身也應(yīng)受到監(jiān)督。但是誰來監(jiān)督監(jiān)督者?筆者認(rèn)為,這一監(jiān)督主體必須來自國資委外部,而且最好是來自黨政外部。那么,由全國人大行使對(duì)國有資本管理的監(jiān)督權(quán)是一種較好的模式。人大的監(jiān)督包括立法監(jiān)督(制定《國有資本管理法》)、審議和表決國資委編制的國有資本管理預(yù)算和決算、任免國資委主任等具體監(jiān)督形式。通過人大監(jiān)督,國有資本監(jiān)督層次進(jìn)一步豐富,體制進(jìn)一步完善,有利于監(jiān)督、決策、執(zhí)行三種職能的科學(xué)分立。
全國人大的監(jiān)督能夠?qū)匈Y本的監(jiān)管工作起到很好的規(guī)范促進(jìn)作用,但目前的人大監(jiān)督還出于只能滿足宏觀要求的階段,它還沒有一個(gè)專業(yè)的隊(duì)伍來支持對(duì)基礎(chǔ)經(jīng)營數(shù)據(jù)的及時(shí)獲得和分析工作,這就需要審計(jì)部門來協(xié)助人大共同完成對(duì)國資委的監(jiān)督。審計(jì)署及各地派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)定期或不定期對(duì)國有資本授權(quán)管理公司及國有資本參與企業(yè)進(jìn)行審計(jì)并出具審計(jì)報(bào)告,供人大對(duì)國資委的評(píng)價(jià)之用。對(duì)存在的問題要求國資委盡快查證、及時(shí)解決;并對(duì)監(jiān)管不利追究相關(guān)人員責(zé)任。
(二)對(duì)處于第二層次的國有資本授權(quán)管理公司
對(duì)于第二層次的國有資本授權(quán)管理公司,目前還是充滿了政府色彩,沒有進(jìn)行充分的市場(chǎng)化改革;并且,由于沒有得到充分的授權(quán),在管理中也就無法對(duì)自身有一個(gè)準(zhǔn)確的定位,致使對(duì)第三層國有資本參與企業(yè)的雙重管理或者管理缺位,同時(shí)也會(huì)使被管理者無所適從。
解決好以上兩個(gè)問題將是三層次模式有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。對(duì)于沒有充分的市場(chǎng)化問題,可以考慮從以下幾個(gè)方面著手:
1、以國家安全為基礎(chǔ)、宏觀經(jīng)濟(jì)改革方向?yàn)榍疤?、利潤率最大化為目?biāo),進(jìn)行引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的嘗試;如招標(biāo)、先經(jīng)營再競(jìng)爭(zhēng)淘汰等。在此過程中要盡量避免帶有黨政背景的公司企業(yè)參與。
2、加強(qiáng)對(duì)國有資本授權(quán)管理公司的培育和扶持。在市場(chǎng)形成的早期,可以通過多公司參與經(jīng)營管理的方式讓很多的公司都有在實(shí)踐中成長的機(jī)會(huì),以此來扶持更多的市場(chǎng)參與者,達(dá)到充分競(jìng)爭(zhēng)的目的。
3、對(duì)市場(chǎng)參與者要有明確的約束和激勵(lì)機(jī)制。可以通過設(shè)定財(cái)務(wù)指標(biāo)、聘請(qǐng)外部獨(dú)立審計(jì)等方法進(jìn)行約束,對(duì)沒達(dá)到目標(biāo)的管理公司進(jìn)行撤銷授權(quán)或者要求該公司補(bǔ)足差額并撤換管理層等處罰。激勵(lì)方面可以考慮超額等比例或超額累進(jìn)方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。在約束的具體操作上要充分發(fā)揮國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分析師角色,合理確定行業(yè)平均利潤水平以及可能的區(qū)間范圍,做到獎(jiǎng)懲有依據(jù)、賞罰要分明。 沒有充分授權(quán)是致使第二層國有資本授權(quán)管理公司“失職”的另一原因。那么,在充分市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上,國有資本監(jiān)督管理部門只需完成好監(jiān)管職責(zé),并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及結(jié)構(gòu)調(diào)整分析,充當(dāng)一個(gè)監(jiān)管者和分析師的角色。要完成這個(gè)目標(biāo),首先,要對(duì)國有資本參業(yè)企業(yè)進(jìn)行一定的調(diào)整,即國有資本參與企業(yè)不應(yīng)再具有行政級(jí)別。其次,國有資本參與企業(yè)的管理層不宜由政府任命也不應(yīng)具有行政級(jí)別;可以考慮社會(huì)公開選聘職業(yè)經(jīng)理人,推行業(yè)績(jī)約束和薪酬激勵(lì)。再次,選聘應(yīng)完全市場(chǎng)化,程序要透明化;選用德才兼?zhèn)涞慕?jīng)管人才。只有在做到以上三點(diǎn)的基礎(chǔ)上才可能使國有資本授權(quán)管理公司做到市場(chǎng)化管理,不受干擾。
(三)“兩級(jí)三層”模式設(shè)計(jì)中的國有資本參與企業(yè)可以劃分為兩類,從而采取不同的管理模式:一是處于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中的企業(yè);二是關(guān)系國計(jì)民生、政府需掌控的處于有限競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的企業(yè)。
1、針對(duì)處于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的國有資本應(yīng)采用完全的經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理。
國有資本監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為出資人代表,將持有的第三層的國有資本參與企業(yè)的股權(quán)交由授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)管理,實(shí)行充分授權(quán),不干預(yù)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營管理行為,使第三層次大量國有資本參與企業(yè)與第二層次國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)形成利益共同體,共同完成資本保值增值目標(biāo)。
國有資本監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不可干預(yù)管理,但可以聘請(qǐng)外部獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)第三層的國有資本參與企業(yè)進(jìn)行定期或不定期審計(jì),以求獲得第一手監(jiān)管數(shù)據(jù)。同時(shí),獲得數(shù)據(jù)可作為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況參考之用,有利于國有資本監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)分析、行業(yè)比對(duì)之用。
2、針對(duì)關(guān)系國計(jì)民生、政府需掌控的處于有限競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的國有資本,可歸由國有資本授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理,但在人事、財(cái)務(wù)等方面實(shí)行有限授權(quán)。
對(duì)于關(guān)系國計(jì)民生、政府需掌控的,如運(yùn)輸、水力、電力、通信等行業(yè),可歸由國有資本經(jīng)營管理公司統(tǒng)籌管理,但在人事任免上要同國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)共同商議,特別重要部門可由國務(wù)院指派,但仍然不具有行政級(jí)別;在財(cái)務(wù)方面,國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)有實(shí)時(shí)監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)。
由于此類企業(yè)的特殊性,在財(cái)務(wù)指標(biāo)考核方面可以特殊考察,可以參照行業(yè)平均水平進(jìn)行上下浮動(dòng)來體現(xiàn)政治要求和國家意圖。但國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)要盡力創(chuàng)造有限競(jìng)爭(zhēng)的格局,讓盡可能多的授權(quán)管理公司參與競(jìng)爭(zhēng),在基準(zhǔn)利潤率的基礎(chǔ)上給予超率累進(jìn)利潤加大競(jìng)爭(zhēng)。采取優(yōu)勝劣汰的方法,這樣的模式下,如何提高所管理企業(yè)業(yè)績(jī)、如何通過經(jīng)營和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得更優(yōu)良的資源,成為經(jīng)營公司的核心利益和終極目標(biāo)。這有助于形成類似于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的管理模式,形成二、三層次間更趨緊密的利益關(guān)系。
通過以上分析我們也不難發(fā)現(xiàn),國有資本管理體制改革不可能一步到位,必須將其放到我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下考慮。國有資本管理體制改革的成果有賴于于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、法律環(huán)境的不斷完善和優(yōu)化,真正完善的法制體系和充分的市場(chǎng)化手段才是國有資本保值增值的保障?！?
