鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村工作中的關(guān)鍵位置,引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的必然性。但由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)性質(zhì)模糊,法律地位不明確,也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)章制度可循,各地審計(jì)模式各異,而且普遍在規(guī)范性、可操作性和權(quán)威性上存在問(wèn)題,嚴(yán)重影響了審計(jì)的效率效果。因此,必須根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求,創(chuàng)建合理、規(guī)范、有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)模式,更好地為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)。
一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)模式的利弊分析
鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)是人們按審計(jì)所處的區(qū)域來(lái)稱(chēng)謂的,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作在實(shí)踐中的一個(gè)創(chuàng)造,在我國(guó)審計(jì)體系中找不到歸屬。目前,國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)尚未立法,審計(jì)工作的開(kāi)展也沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)章制度可以遵循。因此,造成各地區(qū)的審計(jì)模式不盡相同,但概括起來(lái)可以分為三種:鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)模式、上級(jí)派駐審計(jì)模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計(jì)模式。
(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)模式。這個(gè)審計(jì)模式當(dāng)中,包括以農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站為審計(jì)主體、以村屯經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)對(duì)象的農(nóng)村內(nèi)部審計(jì),以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理辦公室為審計(jì)主體、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為審計(jì)對(duì)象的企業(yè)內(nèi)部審計(jì)和由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)代行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所財(cái)務(wù)審計(jì)。在這個(gè)審計(jì)模式當(dāng)中,每個(gè)個(gè)體相對(duì)獨(dú)立,其機(jī)構(gòu)性質(zhì)是內(nèi)部審計(jì)。工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé),業(yè)務(wù)上接受上級(jí)主管機(jī)關(guān)和國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。這種審計(jì)模式將其審計(jì)職能直接分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的各職能管理部門(mén),無(wú)須設(shè)立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)職審計(jì)人員,操作起來(lái)簡(jiǎn)便易行。但是由于這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)其內(nèi)部審計(jì)本質(zhì)屬性的局限,審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性較弱,不能充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能。同時(shí)審計(jì)機(jī)構(gòu)及審計(jì)人員的兼職設(shè)置也大大降低了審計(jì)人員的積極性,無(wú)法更好地開(kāi)展審計(jì)工作。
(二)上級(jí)派駐審計(jì)模式。這種審計(jì)模式就是在縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)科或者按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域關(guān)系下派鄉(xiāng)審計(jì)辦事處。這種審計(jì)監(jiān)督模式屬于國(guó)家審計(jì),其工作直接對(duì)縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),在審計(jì)監(jiān)督的執(zhí)行方式上屬于上審下,由于這種審計(jì)模式在人、財(cái)、物方面均不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制,具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和超脫性,因此其優(yōu)點(diǎn)是審計(jì)監(jiān)督力度大,權(quán)威性強(qiáng)。但是這種審計(jì)監(jiān)督與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全脫離,也導(dǎo)致了審計(jì)工作過(guò)于偏重對(duì)經(jīng)濟(jì)案件的查處,而忽略了其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀管理和宏觀調(diào)控中的重要作用。同時(shí),這種模式由于人員編制有限,導(dǎo)致了審計(jì)工作覆蓋面不大,連續(xù)性不強(qiáng)的弊端,不能全面、及時(shí)地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計(jì)模式。這種審計(jì)模式就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)所,直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo),工作對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。與上面兩種審計(jì)模式相比,這種審計(jì)模式既具備一定的獨(dú)立性和權(quán)威性,又有較強(qiáng)的宏觀性和服務(wù)性,因此更加有利于維護(hù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)秩序,加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀管理和宏觀調(diào)控。但是由于這種模式目前尚沒(méi)有確切的法律地位,其機(jī)構(gòu)設(shè)置既不屬于國(guó)家審計(jì),又不屬于內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì),性質(zhì)的不確定性,使其在開(kāi)展審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)既無(wú)明確的法律法規(guī)可以依據(jù),又無(wú)統(tǒng)一的制度規(guī)范可以遵循,造成了審計(jì)工作自身的混亂狀態(tài)。
二、探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)“監(jiān)審合一”新模式的構(gòu)想
鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的模式是在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新和發(fā)展的,上述三種審計(jì)模式在特定的時(shí)期和經(jīng)濟(jì)環(huán)境中發(fā)揮了特定的作用,但隨著實(shí)踐對(duì)它們的檢驗(yàn)結(jié)果逐漸明晰以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化,它們的不足之處逐漸顯露出來(lái)。因此,盡快完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)體制,建立一種合理、規(guī)范、有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)模式勢(shì)在必行。有觀點(diǎn)認(rèn)為,修改和完善現(xiàn)行的憲法和審計(jì)法律體系,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立鄉(xiāng)一級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān),配備專(zhuān)職審計(jì)人員,對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政、所屬村居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、各職能站所及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。此模式雖然在獨(dú)立性等方面具有一定的優(yōu)勢(shì),但面臨著修改憲法和相關(guān)法律、增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員編制等一系列復(fù)雜的問(wèn)題,在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。要完善上級(jí)派駐審計(jì)模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計(jì)模式,同樣要面臨政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、控制人員編制等問(wèn)題,難以操作,可行性不強(qiáng)。對(duì)此,筆者認(rèn)為在不需要修改法律、增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員編制的前提下,根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展情況,改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)舊模式,探索“監(jiān)審合一”的新模式,是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)最具可行性的方案。同時(shí),國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)尚沒(méi)有明確規(guī)定,也為探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)新模式提供了充分的操作空間。
(一)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展迫切要求改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)模式。一是隨著農(nóng)村集體企業(yè)改制基本結(jié)束,多數(shù)企業(yè)已成為民營(yíng)企業(yè),少數(shù)集體資產(chǎn)參股的企業(yè),集體資產(chǎn)一般不占主導(dǎo)地位,企業(yè)對(duì)政府的利潤(rùn)分配主要采取定額上繳或協(xié)議上繳的方式,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的審計(jì)對(duì)象基本消失;二是通過(guò)兩輪政府機(jī)構(gòu)改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位的數(shù)量已大幅減少,加之財(cái)務(wù)統(tǒng)管、會(huì)計(jì)集中核算等制度的推行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所財(cái)務(wù)已納入財(cái)政部門(mén)的日常監(jiān)督范圍;三是根據(jù)“村賬鄉(xiāng)管”的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門(mén)一方面管理村賬,另一方面又要對(duì)自己管理的村賬實(shí)施審計(jì),顯然是不妥的。因此,原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門(mén)單獨(dú)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督工作的模式必須破除,根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì),需要形成統(tǒng)一、獨(dú)立、具有權(quán)威性的內(nèi)部審計(jì)新模式。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有較高的政治地位和威懾力,由其牽頭成立財(cái)政、農(nóng)經(jīng)、企管等部門(mén)專(zhuān)(兼)職審計(jì)人員參與的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),必要時(shí)面向社會(huì)競(jìng)聘具有注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師、審計(jì)師等資質(zhì)和職稱(chēng)的專(zhuān)家組成協(xié)審隊(duì)伍,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府負(fù)責(zé),可以將黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督充分結(jié)合,能夠有效避免外部干擾,有利于保持審計(jì)工作的獨(dú)立性,擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面,強(qiáng)化審計(jì)工作力度。
(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“監(jiān)審合一”內(nèi)部審計(jì)模式可以實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ),形成監(jiān)督合力。紀(jì)檢監(jiān)察工作與審計(jì)工作在業(yè)務(wù)上有著相通性,即維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行,其執(zhí)法對(duì)象都包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。通過(guò)成立“監(jiān)審合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu),能夠使部門(mén)優(yōu)勢(shì)、人力資源、信息資源等方面進(jìn)一步優(yōu)化配置,促進(jìn)廉政工作力量有效整合。一是部門(mén)優(yōu)勢(shì)得到優(yōu)化配置,紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)執(zhí)法對(duì)象全面性檢查,側(cè)重點(diǎn)一般在政令暢通和經(jīng)濟(jì)案件方面,維護(hù)行政紀(jì)律,改善行政管理,提高行政效能,促進(jìn)廉政建設(shè);審計(jì)部門(mén)是緊緊圍繞國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序開(kāi)展工作,促進(jìn)廉政建設(shè),保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。兩者雖然都是促進(jìn)廉政建設(shè),但紀(jì)檢監(jiān)察工作力度明顯,手段豐富;而審計(jì)工作往往依靠傳統(tǒng)的方式方法,監(jiān)督警示作用較弱,容易走形式,兩者結(jié)合能夠加大廉政工作力度。二是人力資源得到優(yōu)化配置,紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)一般在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)力量上比較薄弱,人員經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)性相對(duì)較差,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)的更為明顯;而審計(jì)部門(mén)往往專(zhuān)業(yè)人才較多,兩者結(jié)合可以形成業(yè)務(wù)技術(shù)上的互補(bǔ)。三是信息資源得到優(yōu)化配置,審計(jì)部門(mén)往往出于自身利益考慮,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題經(jīng)常以罰代管、一罰了之;同時(shí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)案件線(xiàn)索往往局限于信訪舉報(bào),信息面偏窄,兩者結(jié)合可以使信息資源得到及時(shí)共享,不給違紀(jì)違規(guī)單位和個(gè)人可乘之機(jī)。
(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“監(jiān)審合一”內(nèi)部審計(jì)模式符合我國(guó)的政治制度環(huán)境與歷史傳統(tǒng)。從政治制度角度來(lái)看,我國(guó)的政治制度不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家,西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行“三權(quán)分立”,有強(qiáng)大的立法機(jī)關(guān),然而我國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家,人大作為立法機(jī)關(guān),雖然是最高權(quán)力機(jī)關(guān),但現(xiàn)實(shí)中人大的權(quán)力有些虛置,政府擁有十分強(qiáng)大的權(quán)力,將監(jiān)察和審計(jì)聯(lián)合統(tǒng)一行使行政監(jiān)督職能,既有利于加強(qiáng)黨和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制與監(jiān)督,又強(qiáng)化了政府經(jīng)濟(jì)決策、執(zhí)行與監(jiān)督高度統(tǒng)一的體制,使政府在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中擁有更加實(shí)際的控制權(quán)和操作權(quán);從歷史傳統(tǒng)的角度來(lái)看,審計(jì)與監(jiān)察相結(jié)合的形式歷時(shí)最久,幾乎貫穿中國(guó)封建社會(huì)的始終,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“監(jiān)審合一”內(nèi)部審計(jì)模式,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府負(fù)責(zé),是符合我國(guó)的政治制度環(huán)境與歷史傳統(tǒng)的。此外,現(xiàn)代部門(mén)和單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置中,也通常將監(jiān)察和審計(jì)工作設(shè)為同一個(gè)機(jī)構(gòu)或合署辦公,有利于行政監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。
(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“監(jiān)審合一”內(nèi)部審計(jì)模式可為我國(guó)國(guó)家審計(jì)模式由行政型向立法型轉(zhuǎn)變提供經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家審計(jì)的行政型審計(jì)模式是由我國(guó)現(xiàn)階段政治大環(huán)境的特點(diǎn)所決定,但是也應(yīng)看到從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度分析,我國(guó)國(guó)家審計(jì)模式由行政型向立法型轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨,因?yàn)?1、我國(guó)的基本政體是人民代表大會(huì)制,這種政體在客觀上要求人民代表大會(huì)必須有效監(jiān)督國(guó)務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé),國(guó)務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督,我國(guó)現(xiàn)行政治框架對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行政型模式向立法型模式轉(zhuǎn)變既提出了要求,也提供了先決條件;2、隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展必然要求立法部門(mén)擁有有效的法律監(jiān)督機(jī)制和手段,因此將國(guó)家審計(jì)由行政型向立法型轉(zhuǎn)變既符合社會(huì)主義民主政治的發(fā)展方向,也是完善人民代表大會(huì)制度的重要途徑和手段;3、在審計(jì)實(shí)踐中,審計(jì)機(jī)關(guān)代擬政府向人民代表大會(huì)提出的預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告,經(jīng)政府同意后,由審計(jì)機(jī)關(guān)代作報(bào)告,并在現(xiàn)場(chǎng)回答人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的質(zhì)詢(xún),可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試,也可看作是向立法型模式的過(guò)渡。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級(jí)政府,通過(guò)積極探索向黨委、人大、政府負(fù)責(zé)的“監(jiān)審合一”審計(jì)模式,可以為今后國(guó)家審計(jì)模式由行政型向立法型轉(zhuǎn)變提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。
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