事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益與稅收、基金等收入一樣,同屬于國家財政收入,對事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的管理也是國有資產(chǎn)管理的重要組成部分。一直以來,由于事業(yè)單位可獲得的收益在國家財政收入中所占比例較少,國家對這一部分收益的管理缺乏應有的重視,事業(yè)單位自行支配收入,造成國有資產(chǎn)嚴重流失,單位內部分配不公現(xiàn)象長期存在。2006年5月,財政部公布《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》),并自2006年7月起施行。這是理順行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制,提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率,完善收入管理的重要舉措。但是,對于事業(yè)單位的收益管理,《辦法》規(guī)定,事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收入屬國家所有,按照政府非稅收入管理的規(guī)定實行“收支兩條線”管理(第29條);而對外投資收益以及利用國有資產(chǎn)出租、出借和擔保等取得的收入?yún)s納入單位預算,統(tǒng)一核算,統(tǒng)一管理(第23條)。把對外投資、擔保、出租、出借國有資產(chǎn)獲得的收入納入單位預算,實則規(guī)定為由單位享有,并由單位自行分配。本文認為這一規(guī)定不符合國家所有者的權益,違背了國家作為事業(yè)單位國有資產(chǎn)所有者的產(chǎn)權利益要求,把國有資產(chǎn)的所有權與收益權割裂的規(guī)定及實施,無助于從根源上解決事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失問題。
事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的歸屬界定及分配現(xiàn)狀
事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益,包括事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置收益及通過對外投資、擔保、出租、出借國有資產(chǎn)獲得的收入。其產(chǎn)生的根源在于:為了緩解改革開放之初事業(yè)單位經(jīng)費不足的問題,國家從政策上允許各事業(yè)單位通過經(jīng)營單位國有資產(chǎn)組織收入。目前,通過出租、出借國有資產(chǎn)的行為在各事業(yè)單位中普遍存在。從產(chǎn)權關系上講,事業(yè)單位國有資產(chǎn)所有權為國家所有,單位享有對這部分資產(chǎn)的使用權、管理權,其享有的收益權要通過財政預算程序和財政分配的方式來獲得。事業(yè)單位要對外投資、擔保、出租、出借單位國有資產(chǎn)活動,首先要通過主管部門的審批,并要進行可行性論證。在這些活動產(chǎn)生之后,無論其使用方向發(fā)生什么樣的變動,這部分資產(chǎn)的所有權關系并未發(fā)生改變,國家依舊享有對這部分資產(chǎn)的收益權以及對這部分收益的分配權。
從實質上看,在這部分資產(chǎn)國家所有的性質并未改變的情況下,事業(yè)單位無論采取何種方式從事經(jīng)營活動,也不論使用方向變動之后產(chǎn)權關系如何變動,都是由事業(yè)單位代表國家對這部分資產(chǎn)行使相應產(chǎn)權,按照國家政策規(guī)定享有資產(chǎn)的收益權及其它相關權利。事業(yè)單位并不是該資產(chǎn)的所有者而僅僅是該資產(chǎn)的管理者。這部分資產(chǎn)的收益,應視為國有產(chǎn)權利益,國家作為所有者享有對這部分收益的所有權、使用權和分配權。
明確事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的歸屬,有助于解決當前事業(yè)單位對于使用國有資產(chǎn)獲得收益的管理及分配問題。如前所述,國家是事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有者,國家對這些資產(chǎn)享有所有權、監(jiān)督管理權和收益權,事業(yè)單位享有具體的監(jiān)督管理權、占有權及使用權。而在現(xiàn)實中,國家對事業(yè)單位使用國有資產(chǎn)的情況以及對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的收益管理一直處于空缺狀態(tài),產(chǎn)權單位在收益分配中也未體現(xiàn)國家所有者的權益。相反,事業(yè)單位把通過投資、出租、擔保等各種形式獲得的收益,在單位內部以“小金庫”、“賬外賬”的方式實現(xiàn)集體占有。而且,在單位內部的分配也出現(xiàn)嚴重失衡現(xiàn)象,或者以職工福利、津貼、獎金形式在單位內分配使用,或者成為單位內部某個部門或某幾個人的“小金庫”,并以各種方式對這些國有資產(chǎn)的產(chǎn)權收益私自瓜分。這種由國家向集體再向個人傾斜的收益分配方式,使事業(yè)單位正常工作及社會經(jīng)濟秩序出現(xiàn)嚴重混亂局面。從國有產(chǎn)權關系看,集體完全占有資產(chǎn)收益本身就是對資產(chǎn)所有者權益的侵蝕,直接導致國有資產(chǎn)的嚴重流失。在單位內部分配的失衡,又使追求個人私利成為事業(yè)單位人員工作的主要目標,因此,有必要對事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用及收益分配秩序進行規(guī)范治理。
完善事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益管理的策略
鑒于目前國家與事業(yè)單位之間的利益分配格局,對于事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的管理使用、分配去向還是需要認真對待的一個問題。需要充分考慮到國家與產(chǎn)權單位雙方的利益,做到既要維護事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的國有產(chǎn)權利益,防止國有資產(chǎn)流失,又要照顧到產(chǎn)權單位有效利用國有資產(chǎn)組織收入的積極性。根據(jù)事業(yè)單位目前存在的問題及實際情況,本文提出如下兩種基本思路以供探討?！?一) 將收益納入單位預算應對事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的使用實行相應監(jiān)管
根據(jù)《辦法》的規(guī)定,將收益納入單位預算,國家要補充完善相關條文內容,強化事業(yè)單位收益管理、使用及分配制度和監(jiān)管制度,以利于對事業(yè)單位收益管理的具體操作和監(jiān)管。將收益納入單位預算之后,規(guī)定事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入只能彌補事業(yè)單位經(jīng)費的不足,杜絕將其用于各項消費性支出或私設小金庫截留國有資產(chǎn)收益。這就需要對事業(yè)單位收益使用狀況進行嚴格監(jiān)管。
一般來說,我國事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管是一種委托代理關系,并形成了由各級財政部門—主管部門—事業(yè)單位三級分管格局,事業(yè)單位自然是直接對本單位國有資產(chǎn)收益進行監(jiān)管的主體。這種監(jiān)管方式使對國有資產(chǎn)收益的監(jiān)管成為事業(yè)單位日常工作的一個內容,不可避免地會出現(xiàn)監(jiān)管職能的弱化,為國有資產(chǎn)收益的流失留下空隙。同時,由于事業(yè)單位專業(yè)資產(chǎn)管理人員缺乏,難以判斷和杜絕單位財務核算過程中的真實性問題,從而不可避免地導致部分國有資產(chǎn)流失。
如果由國家授權與主管部門作為這部分資產(chǎn)收益的監(jiān)管主體直接監(jiān)管,則減少了一個監(jiān)管環(huán)節(jié),無疑加大了監(jiān)管力度。主管部門通過向單位派駐人格化主體對事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益進行實時監(jiān)督,檢查并監(jiān)督其使用、分配國有資產(chǎn)收益行為的有效性、合理性,以便更好的發(fā)揮國有資產(chǎn)的使用效率,更好的提高事業(yè)單位的工作效率。按道理說,這種監(jiān)管方式應該比由事業(yè)單位直接監(jiān)管更有效率,能更好的防止國有資產(chǎn)流失。但這樣做增大了監(jiān)管的復雜性,也加大了財政上的投入,造成了無意義的國有資產(chǎn)流失。
(二) 將收益納入政府財政預算管理應實行更為嚴格的監(jiān)管
修改《辦法》相關條文內容的規(guī)定,將收益納入政府國有資產(chǎn)預算,進入政府財政預算程序重新分配使用,是體現(xiàn)事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益的國家所有權權益,促進國有資產(chǎn)合理、合法使用的有效舉措。鑒于目前國家與事業(yè)單位之間的利益分配格局,鼓勵事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)組織收入,就要照顧事業(yè)單位利益,科學制定一定的分配比例,使國有資產(chǎn)收益在國家與事業(yè)單位之間合理分配使用。據(jù)此,首先要在財政預算中設立事業(yè)單位收益專戶,將事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益按國家非稅收入政策全額上繳財政,由財政統(tǒng)一管理,統(tǒng)一分配;其次,加強事業(yè)單位財務管理、審計、核算,保證收益全額上繳;再次,收益上繳之后,由財政局以35%的比例返還原單位,進入事業(yè)單位經(jīng)費賬戶,實行“收支兩條線”管理。其余收入由財政部門統(tǒng)籌安排,統(tǒng)一分配使用。
將事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益納入國家財政預算,是一種嚴格的國有資產(chǎn)監(jiān)管方式,在這種監(jiān)管方式下,相關部門按照各自職責負責收益監(jiān)管,有效保證了國有資產(chǎn)收益的上繳,防止了國有資產(chǎn)流失。收益在國家與事業(yè)單位之間按比例分成,不僅可以將其主要投資于促進社會事業(yè)發(fā)展的活動,而且保障了單位履行職能及政府批準的其它支出。
參考文獻:
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