內(nèi)容提要：黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，從總體上確立了財政管理體制改革的方向是“深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管----以湖北省赤壁市為例理改革，健全公共財政體制”，但縣（市）級推行財政四項改革目標(biāo)還遠(yuǎn)未實現(xiàn)。本文通過對湖北省赤壁市（縣級市）財政四項改革現(xiàn)狀及存在問題分析，提出了進一步完善的對策建議：一是深化部門預(yù)算編制改革，實行綜合、零基預(yù)算；二是做好會計集中核算制向國庫集中收付制過渡工作；三是進一步規(guī)范政府采購和收支兩條線改革；四是強化財政監(jiān)管，為財政四項改革保駕護航。
關(guān)鍵詞:赤壁市 財政四項改革 問題 建議
赤壁市位于湖北省南部，北倚省會武漢，南臨湘北重鎮(zhèn)岳陽，素有“湖北南大門”之稱。1986年5月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有著1700多年沿革的蒲圻撤縣設(shè)市。1998年6月更名為赤壁市（縣級市），現(xiàn)有人口52萬,2004年財政收入3.1億元。本文結(jié)合赤壁市近幾年來財政改革與發(fā)展的實踐，對縣（市）財政四項改革工作進行一些粗淺的探索。
一、赤壁市財政四項改革現(xiàn)狀
近幾年來，根據(jù)轉(zhuǎn)變政府職能和加強公共財政建設(shè)的要求，赤壁市推行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購及收支兩條線等財政四項改革，實現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)外資金一塊進“籠子”，市直行政機關(guān)和事業(yè)單位一起進中心，各項收入和支出財政一起管的財政資金運行新格局。從運行的實踐看，各項改革運行平穩(wěn)，不僅達(dá)到了增收、節(jié)支和規(guī)范的目的，而且對緩解縣（市）財政困難起到了重要作用。
（一）改革財政預(yù)算編制方法，全面推行部門預(yù)算。
1994年，赤壁市開始醞釀綜合財政預(yù)算改革，1996年編制和實施了第一個綜合財政預(yù)算。2004年起，按照上級要求，開始部門預(yù)算改革。
1、改革部門收入預(yù)算編制。將部門所有收入全面、完整地在部門預(yù)算中反映，并按財政部門核定的支出數(shù)額和項目填報。具體包括：政府性基金收入、預(yù)算外收入、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入、財政撥款、上級補助收入、附屬單位上繳收入、其他收入等八大類收入。
2、改革部門支出預(yù)算編制。部門支出預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算等兩大類。
（1）基本支出預(yù)算，具體包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費兩部分。①人員經(jīng)費：按編辦核定的編制內(nèi)實有人數(shù)和工資政策據(jù)實安排。②公用經(jīng)費：實行單項定額辦法，分明細(xì)開支科目，逐項確定開支標(biāo)準(zhǔn)和定額，按單位編制數(shù)計算安排。
（2）項目支出預(yù)算。根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，對單位人員、公用經(jīng)費之外的資金需求，分項目進行申報，按輕重緩急排隊。在優(yōu)先保證人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的前提下，結(jié)合項目建設(shè)實際，報市長辦公會討論審定安排。
（二）改革資金收付管理辦法，全面推行國庫集中收付制度。
從2004年開始，赤壁市開始國庫集中收付制度改革工作。當(dāng)年，在市直8家單位進行試點。2005年6月1日起，本著“邊改邊完善，過改邊規(guī)范”的指導(dǎo)思想，分三批逐步將全市市直所有預(yù)算單位納入范圍。
1、重新調(diào)整股室間職能。一是重新調(diào)整了對口管理預(yù)算單位。按照“一個預(yù)算單位歸口一個股室管理”的原則，重新調(diào)整了各業(yè)務(wù)股室對口管理預(yù)算單位，做到預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)外所有資金全部交一個業(yè)務(wù)股室管理，既方便了預(yù)算單位，又有利于加強對財政資金監(jiān)管。二是重新確定了財政資金撥付流程。按照改革要求，打破了原有財政資金撥付慣例，重新確定了新的財政資金撥付流程。
2、抓緊業(yè)務(wù)培訓(xùn)。從6月1日起，按照“每增加一批預(yù)算單位，就組織一期業(yè)務(wù)培訓(xùn)”的要求，先后舉辦了3期培訓(xùn)班，累計培訓(xùn)人員800多人次。
3、增強服務(wù)意識。赤壁市牢固樹立服務(wù)意識，努力提高服務(wù)水平，加強與各部門的溝通協(xié)調(diào)，虛心聽取多方面的意見和建議，及時幫助解決部門的實際困難，取信于單位。如在設(shè)計新的財政資金撥付流程時，堅持“減少中間環(huán)節(jié)，方便單位用款”的思路，將原來的多道環(huán)節(jié)，統(tǒng)一簡化到兩個環(huán)節(jié)，即單位使用財政資金只需要2道環(huán)節(jié)：一是每月月初向財政局對口業(yè)務(wù)股室上報分月用款計劃；二是每月中旬向國庫收付中心申請用款。
（三）改革采購管理方法，全面推行政府采購制度。
我市政府采購制度啟動較早，從1994年開始，自發(fā)在汽車加油、維修、保險等領(lǐng)域，試行定點采購。2000年，大力闊斧地推行了規(guī)范的政府采購制度。2005年，隨著部門預(yù)算改革，相應(yīng)組織編制了政府采購預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)編辦批復(fù)的政府采購機構(gòu)管辦分離方案，配備5名工作人員，組建了政府采購執(zhí)行機構(gòu)——政府采購中心，由市財政局暫時代管。同時，配備2名工作人員，將原來政府采購中心改為政府采購管理機構(gòu)——政府采購管理股，實現(xiàn)了政府采購機構(gòu)的管辦分離。
（四）全面落實“收支兩條線”規(guī)定，建立規(guī)范的管理框架。
根據(jù)上級要求，從2000年起，赤壁市嚴(yán)格按照“統(tǒng)一管理，捆綁使用，一個流向”的操作規(guī)程，在管理上采取“三個統(tǒng)一”、“兩項監(jiān)督”措施，引導(dǎo)預(yù)算外資金有序增長，合理流向，實現(xiàn)了所有權(quán)歸國家、調(diào)控權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財政的“三權(quán)”到位。
1、“三個統(tǒng)一”。一是統(tǒng)一專戶儲存。取消各單位收入過渡戶，由財政部門統(tǒng)一在各專業(yè)銀行設(shè)立財政專戶，用于對預(yù)算外資金收支的統(tǒng)一核算和集中管理，收取的預(yù)算外資金直接繳存財政專戶，嚴(yán)格實行收支兩條線管理。二是統(tǒng)一預(yù)決算制度。堅持“核定收支、量入為出、綜合平衡、一年一定”的原則，除保證單位經(jīng)常性支出和部分建設(shè)性支出外，其余資金由政府統(tǒng)籌用于經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展。三是統(tǒng)一票據(jù)管理。實行“憑證購票、限量發(fā)售、以舊換新、票款同行”的管理辦法，建立收費票據(jù)各項管理制度，嚴(yán)格把好票據(jù)印制、發(fā)放、使用、核銷、檢查等五個關(guān)口。
2、“兩項監(jiān)督”。一是實行日?；橹贫取挝活A(yù)算外資金日常收支及落實“收支兩條線”規(guī)定情況進行不定期檢查和抽查，對預(yù)算外資金的收取、繳存、使用進行跟蹤管理和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，堵塞管理漏洞。二是實行專項檢查制度。1998年以來，每年都由監(jiān)察局牽頭，財政局、審計局、物價局配合，對單位落實“收支兩條線”規(guī)定組織專項檢查，對存在的問題及時處理，嚴(yán)肅了財經(jīng)法紀(jì)，杜絕了私設(shè)小金庫、濫支濫用資金等違紀(jì)問題的發(fā)生。
二、財政四項改革中存在的問題
通過改革和實踐，赤壁市財政四項改革工作逐步規(guī)范，保證了機關(guān)正常運轉(zhuǎn)，支持了社會經(jīng)濟發(fā)展，但是，當(dāng)前在推進改革中，還存在一些需要認(rèn)真研究并予以解決的問題。
（一）部門預(yù)算編制的弊端
1、預(yù)算編制缺乏前瞻性和完整性。目前，預(yù)算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟預(yù)測結(jié)合起來，并以經(jīng)濟預(yù)測為基礎(chǔ)，通過對經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化來確定預(yù)算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
2、預(yù)算編制時間過短，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性。一般在上年12月下達(dá)預(yù)算編制通知，次年3月就開始由人代會討論預(yù)算草案，沒有充分的時間準(zhǔn)備和對項目的充分論證，很難保證預(yù)算編制的質(zhì)量。加上預(yù)算編制留有硬缺口，在執(zhí)行中只得頻繁追加，頻繁調(diào)整，出現(xiàn)了“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的狀況。
3、預(yù)算編制方法不盡科學(xué)。目前預(yù)算編制基本上采用“基數(shù)+增長”法，即在編制下年度支出預(yù)算時，以上年度實際支出為基礎(chǔ)，并考慮下一年度財政收入狀況和各種增支因素的影響，對不同的支出確定一個增長比例，從而確定預(yù)算。這種編制方法雖然較為簡便，易于操作，但明顯不太合理。
（二）預(yù)算單位賬戶清理難度大
目前，赤壁市單位尚有三種類型的賬戶游離于國庫單一賬戶體系管理之外。第一類是部分未與主管部門脫鉤的二級單位賬戶。第二類是部分在業(yè)務(wù)上實行垂直管理單位的收入過渡戶。這類賬戶單獨設(shè)置，直接將其收入劃轉(zhuǎn)上級部門，支出由主管部門直接撥付到單位賬，管理漏洞較大。第三類是有貸款單位的賬戶。按照銀行有關(guān)規(guī)定，凡在銀行申請貸款的，須開設(shè)獨立賬戶。目前，部分單位依照這一規(guī)定，在銀行開設(shè)有獨立賬戶。由于體制、政策等多方面的原因，賬戶清理難度較大，特別是后二類賬戶，預(yù)算單位和銀行阻力都較大。
（三）預(yù)算單位仍然不能完全適應(yīng)、理解改革政策
有的預(yù)算單位所有收入并沒有直達(dá)國庫或財政專戶管理，申報分月用款計劃還比較混亂，不能嚴(yán)格按照直接支付和授權(quán)支付的范圍操作；有的部門對財政資金，特別是專項資金，片面理解是自有資金，認(rèn)為無須市政府審批；有的怕政府采購程序麻煩，將應(yīng)納入政府采購的資金，作為一般公用經(jīng)費填報，自行組織采購，逃避財政監(jiān)管；有的單位認(rèn)為改革后資金撥付慢，程序多。這既有軟件限制及政策規(guī)定程序的原因，也有單位自身未嚴(yán)格按照時間要求及流程操作等各原因，預(yù)算單位支持、理解還有一個過程。
三、深化財政四項改革的對策研究
推行財政四項改革，構(gòu)建公共財政框架是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程?？h（市）要盡快建立公共財政體制框架，必須按照公共財政支出理論的內(nèi)在要求和改革的實踐，繼續(xù)深化財政四項改革。
（一）推行部門預(yù)算編制改革，實行綜合零基預(yù)算
部門預(yù)算是部門在一個預(yù)算年度的全部預(yù)算收支計劃，它是由主管單位本級預(yù)算和所屬單位預(yù)算組成。從其資金來源看，既包括預(yù)算內(nèi)資金，又包括預(yù)算外資金和單位自有資金；從其支出內(nèi)容來分，既包括經(jīng)常經(jīng)費預(yù)算，又包括專項經(jīng)費預(yù)算。部門綜合預(yù)算應(yīng)選擇“零基預(yù)算”的方法進行編制。即在支出預(yù)算上，實行零基預(yù)算法。零基預(yù)算指在編制年度預(yù)算時，不考慮上年支出基數(shù)，一切從零開始即對原有的新年度增加的各項開支都要重新進行審核和論證，而不僅僅是修改上年部分。在審核和論證過程中，可以對上年的不合理安排做出修正，將資金重新分配給重要計劃和項目，年度預(yù)算編制到具體項目。其具體做法是：
1、在預(yù)算編制中，實行因素法。對各類支出的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費以及跨年度的大型建設(shè)項目的年內(nèi)各項支出做出科學(xué)的測算，從而編制完整、詳細(xì)預(yù)算。
2、實行零基預(yù)算。對各項支出定額進行認(rèn)真核定，不留缺口。預(yù)算確定后，必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，一般情況下，財政部門不接受預(yù)算追加報告，特殊情況確需追加的，先由財政部門對追加報告進行集體研究和審核，再送政府預(yù)算編制論證委員會研究決定。
3、加強預(yù)算論證，并成立政府預(yù)算論證委員會。預(yù)算論證委員會的成員組成，包括主要黨政領(lǐng)導(dǎo)、人大財經(jīng)委和宏觀經(jīng)濟部門代表、財政部門有關(guān)負(fù)責(zé)人以及專家學(xué)者。財政部門拿出的預(yù)算草案，先由預(yù)算論證委員會分析、討論和修改，預(yù)算論證委員會通過后，再提交人大常委會批準(zhǔn)執(zhí)行。
4、在編制預(yù)算時，公開預(yù)算的編制原則、程序、方法、定額標(biāo)準(zhǔn)等，增加透明度，接受社會監(jiān)督和評價。
（二）做好會計集中核算制向國庫集中收付制過渡工作
會計集中核算制雖然可以強化會計監(jiān)督，從源頭上防治腐敗 ，但會計核算中心集核算、監(jiān)督、服務(wù)為一體，不僅整天忙于報賬、算賬、記賬、保管整理會計檔案，向單位和管理部門提供會計信息等大量繁雜的日常事務(wù)，而且還有常常使自己陷入矛盾焦點的旋渦中，承擔(dān)名譽、行政、法律等多種風(fēng)險，存在許多弊端。因此，在條件成熟時，會計集中核算制應(yīng)逐步向國庫集中收付制過渡。具體做法為：
1、會計核算中心先由辦理日常會計核算業(yè)務(wù)向會計審核和監(jiān)督轉(zhuǎn)軌。核算中心僅對單位的報銷憑證進行審核，審核確認(rèn)后，加蓋中心審核專用章，并從統(tǒng)一賬戶中辦理支付手續(xù)，報銷單據(jù)退回單位，由單位自行進行會計核算。
2、會計核算中心可逐步轉(zhuǎn)換為財政國庫部門的支付執(zhí)行機構(gòu)。核算中心原有的統(tǒng)一賬戶可改為零余額賬戶，承擔(dān)具體支付和與國庫結(jié)算業(yè)務(wù)；核算中心原來為單位開設(shè)的內(nèi)部賬戶，可以轉(zhuǎn)換為單位零余額賬戶，承擔(dān)單位的委托支付和與國庫結(jié)算業(yè)務(wù)；單位的小額、零星費用仍然采用備用金制度。
3、核算中心原有的工作崗位可轉(zhuǎn)換為國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門。核算中心原有的單位會計核算崗位可以轉(zhuǎn)換為國庫支付機構(gòu)的支付審核部，承擔(dān)管理單位預(yù)算指標(biāo)，審核單位提出的用款計劃和支付申請，審核單位的報銷單據(jù)，登記單位的支出明細(xì)賬等業(yè)務(wù)。原有的資金會計和出納崗位可轉(zhuǎn)換為國庫支付機構(gòu)的資金會計部，承擔(dān)管理國庫資金、支付機構(gòu)零余額賬戶、單位的零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶，簽發(fā)國庫支付令，賬戶與國庫之間的結(jié)算工作等業(yè)務(wù)。原有的稽核崗位則轉(zhuǎn)換為國庫支付機構(gòu)的稽審部，繼續(xù)履行稽核職能。原有的信息系統(tǒng)只要稍加改進則可以直接轉(zhuǎn)換為國庫支付機構(gòu)的信息系統(tǒng)。
（三）規(guī)范政府采購和收支兩條線改革
結(jié)合政府采購預(yù)算、國庫集中支付的要求，將單位符合政府集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的項目，嚴(yán)格按照人大批復(fù)的政府采購預(yù)算，全面納入政府采購范圍，其資金原則上實行國庫集中支付，資金直接到位中標(biāo)單位和個人，切實擴大政府采購規(guī)模。此外，進一步規(guī)范收支兩條線改革，重點要落實“收繳分離、罰繳分離，收支分離，財政統(tǒng)管”的管理模式，打掉部門創(chuàng)收機制。
（四）強化財政監(jiān)管，為財政四項改革保駕護航
深入宣傳，堅持貫徹落實《財政違法行為處罰處分條例》，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，繼續(xù)抓好財政監(jiān)督檢查工作。擴大財政監(jiān)督范圍，建立事前審核、事中監(jiān)控、事后評價相結(jié)合的財政監(jiān)督新機制。一是加強對重點領(lǐng)域、重點部門的監(jiān)督檢查，加大欠稅的清繳力度；二是加強對非稅收入的監(jiān)督；三是開展對“收支兩條線”政策執(zhí)行情況檢查、強化財政收費票據(jù)和單位銀行賬戶的監(jiān)督管理，嚴(yán)厲查處亂攤派、亂收費、亂罰款等行為；四是完善投資評審制度。對重大項目的預(yù)算執(zhí)行情況，要實行全過程的監(jiān)督，努力提高財政資金的使用效益，將監(jiān)督檢查與深化財政四項改革、提高財政管理水平結(jié)合起來，著力推進依法理財，規(guī)范財經(jīng)秩序。
參考文獻(xiàn)
《湖北省財政廳2001-2004年財政年鑒》
《赤壁財政2005年1-8月收支月報表》
《2001-2004年赤壁市統(tǒng)計年鑒》
《2003-2004年赤壁市財政總決算報告》
作者：方強 文章來源：湖北省赤壁市財政局
