一、現(xiàn)代稅收管理理念的理論基礎(chǔ)
(一)現(xiàn)代管理理念
現(xiàn)代管理理論認(rèn)為，一定的管理理念總是基于一定人性假設(shè)之上的，管理者總是根據(jù)這些人性假設(shè)來(lái)確定他們的管理理念、管理模式和管理手段的。
西方關(guān)于人性的傳統(tǒng)基本假設(shè)為“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為：人是理性的，每個(gè)人都能通過(guò)成本收益或趨利避害的原則來(lái)對(duì)其所面臨的一切機(jī)會(huì)和目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段進(jìn)行優(yōu)化選擇；人是“自私自利”的，總是在一定的約束條件下追求個(gè)人利益最大化。
根據(jù)這一傳統(tǒng)的人性假設(shè)。管理學(xué)家麥格雷戈于1957年在其《企業(yè)中人的因素》一文中提出了X理論。X理論認(rèn)為人天生是好逸惡勞，沒(méi)有雄心壯志的。寧愿受到指揮，要求安全高于一切。因此，必須對(duì)大多數(shù)人實(shí)行強(qiáng)制的監(jiān)督指揮和用懲罰作為威脅，迫使他們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)做出適當(dāng)?shù)呐?。在此基礎(chǔ)上，x理論認(rèn)為多數(shù)人不能自我管理，需要另外的少數(shù)人從外部施加壓力。在管理實(shí)踐上，x理論強(qiáng)調(diào)強(qiáng)硬管理的權(quán)威性和服從性。在管理方法和措施上，X理論強(qiáng)調(diào)：管理的重點(diǎn)是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，基本上不考慮人的感情和道義上的責(zé)任；管理工作只是管理者的責(zé)任，是少數(shù)人的事情，被管理者的任務(wù)是聽(tīng)從管理者的指揮，服從管理，而無(wú)權(quán)參與管理；為了加強(qiáng)管理，需要制訂各種嚴(yán)格的規(guī)章制度。實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度；通常的激勵(lì)措施是金錢(qián)刺激加嚴(yán)厲懲罰。傳統(tǒng)的管理組織結(jié)構(gòu)、管理政策、措施和計(jì)劃都反映了上述假設(shè)。
然而基于X理論的管理理念在實(shí)踐過(guò)程中的效果并不盡如人意，這使麥格雷戈認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的指揮和控制的管理理念已不再適用于現(xiàn)代管理實(shí)踐，因此，需要一種對(duì)人進(jìn)行管理的不同的理論，從而提出他的新理論——Y理論。
Y理論認(rèn)為：人并非天生就厭惡工作，因?yàn)樵诠ぷ髦邢捏w力和智力就像游戲、娛樂(lè)或休息一樣自然；人們?cè)谧约簩?duì)目標(biāo)負(fù)有責(zé)任的工作中能夠?qū)崿F(xiàn)自我指揮和自我控制，而外部控制和懲罰只是迫使人們努力實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的各種手段之一；絕大多數(shù)人都具備做出正確決策的能力，而不僅僅管理者才具備這一能力；在一定條件下。人不僅能夠?qū)W會(huì)接受責(zé)任，而且能夠?qū)W會(huì)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，而逃避責(zé)任、缺乏進(jìn)取心、強(qiáng)調(diào)安全感一般只是經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果；在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)，許多人對(duì)組織具有相當(dāng)高的想像力，人的智力潛力僅僅利用了一部分。在這些假設(shè)下，Y理論認(rèn)為人的自我成長(zhǎng)和發(fā)展是完全可能的。通過(guò)組織一體化原則，創(chuàng)造一種條件，使組織成員通過(guò)努力爭(zhēng)取組織的和自我的成功，以最好地實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)。因此，Y理論主張的管理方法和措施有：管理者的工作重點(diǎn)，要從控制人轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造一種適宜的條件和環(huán)境，使人們?cè)谶@種環(huán)境下能充分發(fā)揮自己的潛能，以充分實(shí)現(xiàn)自我；管理者的職能和任務(wù)應(yīng)當(dāng)從單純的指揮者，轉(zhuǎn)移到成為幫助人們實(shí)現(xiàn)自我的良師益友，為發(fā)揮人們的才干創(chuàng)造良好的條件，減少人們?cè)趯?shí)現(xiàn)自我中的障礙；獎(jiǎng)勵(lì)方式從強(qiáng)調(diào)來(lái)自外部的獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)內(nèi)部的獎(jiǎng)勵(lì)。
Y理論與X理論的主要區(qū)別在于，X理論強(qiáng)調(diào)外來(lái)的控制，而Y理論則側(cè)重強(qiáng)調(diào)被管理者的自我控制和自我管理。由于X理論把人們的行為過(guò)分一般化、簡(jiǎn)單化了。因此，Y理論的貢獻(xiàn)在于提出了能提高管理者目標(biāo)和被管理者目標(biāo)一體化的管理理念，并體現(xiàn)了人性的發(fā)展。同時(shí)，他把尊重被管理者人格當(dāng)作管理目的本身，而在X理論指導(dǎo)下的管理根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)管理者和被管理者之間利益的統(tǒng)一。因此，Y理論為人性化的人本管理提供了理論指導(dǎo)。
現(xiàn)實(shí)中，雖然管理層很少會(huì)承認(rèn)他們信奉x理論，但他們的實(shí)際做法與口頭所宣稱(chēng)的相悖。如果實(shí)事求是地看一看管理者是如何管理被管理者的，那么大多數(shù)組織的管理方式都反映出這樣一種理念，即：若沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，被管理者是不能很好地服從的。
(二)現(xiàn)代稅收管理理念
稅收管理是管理的一部分，關(guān)于管理理念的理論同樣適用于稅收管理。一定的稅收管理理念同樣是基于對(duì)被管理者的人性和行為模式的假設(shè)基礎(chǔ)上的。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，傳統(tǒng)的稅收管理理念認(rèn)為并且強(qiáng)調(diào)：納稅人都不可能如實(shí)申報(bào)納稅，人人都想少繳稅，最好不繳稅。因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員必須像警察對(duì)付小偷一樣，對(duì)廠商企業(yè)和納稅人實(shí)行“上對(duì)下”式的強(qiáng)制型管理關(guān)系。
然而，隨著現(xiàn)代管理理念的不斷創(chuàng)新，伴隨著經(jīng)濟(jì)上新自由主義思潮的興起和信息技術(shù)革命的浪潮，西方近年來(lái)興起的“新公共管理”理論，根據(jù)現(xiàn)代管理理念的相關(guān)理論，對(duì)現(xiàn)代稅收管理理念提出了新的要求。
新公共管理運(yùn)動(dòng)緣于對(duì)20世紀(jì)7O年代以來(lái)凱恩斯干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)政策所帶來(lái)的“滯脹”困境以及西方工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型期間傳統(tǒng)官僚制政府管理模式弊端叢生的深刻反思，具有明顯的市場(chǎng)導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的特征，主張把公共管理對(duì)象視為顧客。將顧客滿(mǎn)意程度作為政府績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)。這給謠方乃至世界各國(guó)的管理理論與實(shí)踐帶來(lái)深刻的影響，促使傳統(tǒng)的韋伯官僚制模式向以市場(chǎng)與服務(wù)為導(dǎo)向的政府管理模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)的稅收管理理念和運(yùn)作方式也產(chǎn)生了深刻的影響，使得稅收管理理念從“管理導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。
新公共管理理論以理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)前提取代了傳統(tǒng)韋伯官僚制人性惡的假設(shè)前提，認(rèn)為以人性惡為基點(diǎn)并試圖通過(guò)規(guī)制導(dǎo)向約束人的行為來(lái)維護(hù)公眾利益的思路是不完備的。應(yīng)該承認(rèn)人的經(jīng)濟(jì)性特征，通過(guò)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”引導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與公眾利益的統(tǒng)一。這一點(diǎn)給西方國(guó)家稅收管理理念帶來(lái)深刻影響，促使稅務(wù)機(jī)構(gòu)從過(guò)去視納稅人為偷稅者處處設(shè)防嚴(yán)查重罰，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晫?duì)納稅行為的成本收益分析，通過(guò)提供高服務(wù)質(zhì)量，降低稅收征收成本，以提高納稅遵從率。有測(cè)算表明，一份納稅服務(wù)方面的努力，相當(dāng)于50份稅務(wù)監(jiān)督打擊方面的收獲，成本收益率比較不言自明。鑒于此，一貫以嚴(yán)厲著稱(chēng)的美國(guó)聯(lián)邦稅務(wù)局也于1998年實(shí)施了重組和改革方案，把“通過(guò)幫助納稅人了解和實(shí)現(xiàn)他們的納稅義務(wù)，并通過(guò)使稅法公平適用于所有納稅人，以此為美國(guó)納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。作為美國(guó)稅收管理現(xiàn)代化的理念和使命，并把為每個(gè)納稅人提供一流的辦稅服務(wù)和為所有納稅人提供旨在確保稅法得到公平實(shí)施的服務(wù)以及創(chuàng)造高質(zhì)量的工作環(huán)境(為稅務(wù)人員服務(wù))作為其三個(gè)戰(zhàn)略性目標(biāo)。
二、樹(shù)立現(xiàn)代化的稅收管理理念
(一)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的稅收管理理念
我國(guó)傳統(tǒng)的稅收管理理念正是基于前述的X理論。稅收管理的重點(diǎn)是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，為了加強(qiáng)對(duì)納稅人的管理，制訂了各種嚴(yán)格的規(guī)章制度；管理者與被管理者之間是指揮與服從管理的關(guān)系，是一種傳統(tǒng)的“上對(duì)下”式的強(qiáng)制型管理關(guān)系。這種傳統(tǒng)稅收管理理念是一種任務(wù)統(tǒng)帥下的陳舊理念，其直接后果是納稅人與稅收管理者形成一種對(duì)立甚至敵對(duì)的態(tài)度，嚴(yán)重影響了稅收征納關(guān)系和納稅人的納稅遵從度，從而造成了大量的逃漏稅和稅收流失。給我國(guó)的稅收征管工作帶來(lái)巨大的困難。
因此，必須對(duì)這種傳統(tǒng)的稅收管理理念從根本上加以轉(zhuǎn)變：(1)從傳統(tǒng)的征稅人即稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員對(duì)納稅人居高臨下的縱向管理，轉(zhuǎn)向征稅人對(duì)納稅人的橫向平等的現(xiàn)代人本管理；(2)從傳統(tǒng)的權(quán)威管理和服從管理，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的和諧管理和服務(wù)管理；(3)從傳統(tǒng)封閉式的以稅收計(jì)劃和稅收任務(wù)為中心的管理轉(zhuǎn)向全面開(kāi)放的以依法治稅為宗旨的現(xiàn)代稅收管理；(4)從傳統(tǒng)的人治管理、目標(biāo)管理、承包管理，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代系統(tǒng)管理、綜合管理、有效管理和法治管理。
