一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史進(jìn)程
20世紀(jì)80年代農(nóng)村“大包干”之后，全國(guó)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增收1984年達(dá)到高峰，隨后出現(xiàn)了“賣糧難”，農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，負(fù)擔(dān)卻逐漸增加。尤其是農(nóng)業(yè)正稅之外的各種雜費(fèi)加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。為此，有些農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的地方政府開始探索農(nóng)村稅費(fèi)制度改革，主要是費(fèi)改稅，即在清理各類收費(fèi)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)核算按新的農(nóng)業(yè)稅收標(biāo)準(zhǔn)收稅，其他雜費(fèi)一律免除。
在1998年召開的十五屆三中全會(huì)上，中央政府主導(dǎo)下的農(nóng)村稅費(fèi)改革正式啟動(dòng)，農(nóng)村稅費(fèi)改革被列為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。國(guó)務(wù)院成立了農(nóng)村稅費(fèi)改革三人工作小組，開始了一系列的改革籌備工作。2000年1月，中央通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，農(nóng)業(yè)稅率定為7％，農(nóng)業(yè)稅附加的上限為20％。在此基礎(chǔ)上，稅費(fèi)改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容最終被確定下來(lái)。國(guó)務(wù)院于2003年3月27日發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，決定全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。由此，農(nóng)村稅費(fèi)改革工作全面推開。隨后，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示精神，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的通知》，要求全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)地區(qū)按照“統(tǒng)一政策、分級(jí)決策”的原則，開始逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
2004年3月5日，國(guó)務(wù)院總理******在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上宣布：從當(dāng)年起，逐年降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。這是農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)踐中邁出的又一實(shí)質(zhì)性步伐。
2005年12月29日，關(guān)于廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》的決定，經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議表決通過(guò)。2006年1月1日起，我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施近50年的農(nóng)業(yè)稅條例正式廢止。這項(xiàng)政策使中國(guó)農(nóng)民徹底告別了延續(xù)數(shù)千年的“皇糧國(guó)稅”。
二、地方財(cái)政收入困境的原因分析
農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，維護(hù)了農(nóng)民的利益，有利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。但是。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入困難也同時(shí)發(fā)生。分析影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入困難的影響因素，我們不難看出，農(nóng)村稅費(fèi)改革只是一個(gè)傳導(dǎo)杠桿，深層次的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入體制的缺陷、地方轉(zhuǎn)移支付制度的不完善以及農(nóng)村稅費(fèi)改革配套措施的滯后。
(一)財(cái)政收入機(jī)制是稅費(fèi)改革后地方入不敷出的制度根源
財(cái)政自籌制度的起源要追溯到鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的初建時(shí)期，1953年，政務(wù)院在《關(guān)于1953年度各級(jí)預(yù)算草案編制辦法的通知》中首次要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算后，其支出費(fèi)用主要由縣級(jí)財(cái)政下劃和自籌兩種方式解決。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算實(shí)行了收入全額上繳并列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，支出主要由上級(jí)政府下劃和自籌的管理體制。這種自籌收入包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各種集資、攤派、捐款、收費(fèi)、罰沒(méi)等，它本來(lái)應(yīng)是一種占較小比重的制度外財(cái)政收入。但是，在地方財(cái)政特別是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政缺乏主體稅種從而產(chǎn)生自身無(wú)法消除的財(cái)政缺口，并且又不能指望中央或上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)這種財(cái)政缺口的情況下，為了保證鄉(xiāng)級(jí)政府正常運(yùn)行，這種財(cái)政自籌制度就演變成一種非正式制度安排。在傳統(tǒng)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，制度外的自籌收入一直是地方財(cái)政的主要支撐，地方財(cái)政收入體制實(shí)質(zhì)上是一種以稅外收費(fèi)為主的財(cái)政自籌制度，在財(cái)政自籌制度中，稅費(fèi)收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中所占比重過(guò)大。農(nóng)村稅費(fèi)改革切斷了制度外收入來(lái)源，農(nóng)業(yè)稅是其最后的財(cái)力支撐。在這種情況下，取消農(nóng)業(yè)稅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境將更加嚴(yán)重。
(二)地方轉(zhuǎn)移支付制度不健全
自1989年實(shí)行以“放權(quán)讓利”為主線的體制改革以來(lái)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和財(cái)政收入占GDP的比重都比較小，過(guò)小的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入財(cái)力困境的原因之一。轉(zhuǎn)移支付資金使用浪費(fèi)，利用效率低下，各部門自上而下?lián)芨兜膶ｍ?xiàng)資金雖然是用于社會(huì)事業(yè)發(fā)展，但往往在下?lián)苓^(guò)程中受到肢解，結(jié)果專項(xiàng)資金落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)已經(jīng)所剩無(wú)幾。一些財(cái)政困難的地方政府，為了保證公務(wù)員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象比較多，從而使資金的性質(zhì)與用途發(fā)生變化。
(三)農(nóng)村稅費(fèi)改革配套措施滯后
任何一項(xiàng)改革，如果缺少相應(yīng)配套措施的及時(shí)跟進(jìn)，改革自身的局限性和弊端就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，解決不好就會(huì)影響到改革的初衷。稅費(fèi)改革是從單一的財(cái)稅體制改革的角度減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，倚重解決“三農(nóng)”問(wèn)題，是從結(jié)果上直接進(jìn)行的單項(xiàng)改革，沒(méi)有對(duì)改革對(duì)象過(guò)去長(zhǎng)期存在的體制因素進(jìn)行根本性的改革，沒(méi)有及時(shí)設(shè)計(jì)與稅費(fèi)改革相適應(yīng)的基層政權(quán)建設(shè)政策模型。這種缺乏配套措施的改革，一方面導(dǎo)致地方財(cái)政的壓力，另一方面又形成了地方財(cái)政建設(shè)的政策真空，使其陷入困境且無(wú)法化解和擺脫。
