一、稅法可以使外部性問題內(nèi)部化
不同的經(jīng)濟學(xué)家對外部性有不同的定義，歸結(jié)起來不外乎兩類：一類是從外部性的產(chǎn)生主體角度來定義；另一類是從外部性的接受主體來定義。前者如薩繆爾森和諾德豪斯的定義，后者如蘭德爾的定義。本文主張從法律的視角即權(quán)利與義務(wù)的視角對外部性進行定義，認為外部性不是一個過程而是一種結(jié)果，是經(jīng)濟主體之間權(quán)利與義務(wù)的不對等，以至于利益的失衡。負的外部性是一個經(jīng)濟主體在行使其權(quán)利時將本應(yīng)該由自己承擔(dān)的義務(wù)施加給其他經(jīng)濟主體；正的外部性是一個經(jīng)濟主體在行使其權(quán)利時將其可由自己行使的權(quán)利讓渡給他人且沒有施加任何義務(wù)。王廷惠就認為，“外部性的本質(zhì)是圍繞行使權(quán)利引發(fā)的利益沖突”。鄒先德也認為，“不同經(jīng)濟外部性行為的法律特征又決定了經(jīng)濟行為主體的權(quán)利和義務(wù)?！蓖獠啃缘奶卣髦饕校寒a(chǎn)生的必然性，即不可避免；存在的普遍性，即無時不在、無處不在；解決的相對性，即不能完全實現(xiàn)內(nèi)部化以及解決方式的多樣性，等等。外部性的存在影響著資源配置的效率，我們研究外部性的最終目的是尋求外部性內(nèi)部化的途徑，以便使資源配置盡可能達到最優(yōu)。稅法在此方面的功能主要體現(xiàn)在：
(一)負外部性解決的方式——庇古稅
一種觀點認為，由于市場失敗導(dǎo)致了外部性，從而無法實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。所以必須通過政府的直接干預(yù)手段解決外部性問題。具體來說是要通過政府行為使私人邊際成本和社會邊際成本相一致，使生產(chǎn)穩(wěn)定在社會最優(yōu)水平。如庇古認為當(dāng)負外部性出現(xiàn)時，政府對當(dāng)事人課以賦稅，轉(zhuǎn)補給相應(yīng)的受害者，使私人成本和社會成本相等，以抑制該經(jīng)濟單位的生產(chǎn)。該理論稱為著名的修正性稅收方案，即污染者必須對每單位的污染活動支付稅收，稅額等于負的外部性活動對其他經(jīng)濟行為者造成的邊際外部成本(MEC)，即邊際社會成本(MSC)與邊際私人成本(MPC)的差額，用公式表示為：污染稅(或資源費)T=MSC－MPC=MEC＝e‘(Xe)。e‘(Xe)為外部侵害者實施的外部成本函數(shù)。通過征收這樣一種稅收(或收費)，污染者(或資源浪費者)便將負的外部性內(nèi)部化，從而恢復(fù)帕累托最優(yōu)。顯然，庇古稅是一種基于社會和私人純產(chǎn)品差異的分析，并從法律責(zé)任角度來矯正負的外部性影響的解決方案。盡管它沒有考慮所有權(quán)的社會功能而受到來自科斯、張五常等產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家們的嚴厲批評，但由于庇古稅的基本原則與現(xiàn)行有關(guān)國際組織、政府和大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家所認同并倡導(dǎo)的“污染者付費原則”是一致的，因而，征收污染稅是目前被各國政府采納的一種最普遍的控污措施。其實，從法律的角度來看，負的外部性內(nèi)部化是一個經(jīng)濟主體實際承擔(dān)了其在行使權(quán)利時將本應(yīng)該由自己承擔(dān)的曾施加給了其他經(jīng)濟主體的義務(wù)。
(二)正外部性解決的方式——庇古津貼
庇古認為，當(dāng)出現(xiàn)正外部性時，政府應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人一定的津貼，使私人收益與社會收益相等，以鼓勵其發(fā)展。庇古認識到，帕累托最優(yōu)僅僅考慮到了私人成本與收益。如果沒有外部性的存在，私人成本就是生產(chǎn)和消費一件物品所引起的全部成本。在存在著正外部性的情況下，邊際社會收益和邊際私人收益之間會存在一個差額——邊際外在收益。這時若要達到社會福利最大化，邊際條件就不是私人的邊際成本等于邊際收益，而是社會邊際成本等于社會邊際收益，外部效應(yīng)也應(yīng)當(dāng)被考慮進去。
因而庇古提出了社會福利最大化的又一個條件，作為對帕累托邊際條件的補充，即要使社會經(jīng)濟福利達到最大，就必須使任何一個經(jīng)濟行為的邊際收益，等于其邊際社會成本。當(dāng)以社會總福利最大化為目標時，如果存在著正外部性，如何解決私人成本與社會成本、私人收益和社會收益的差距?他認為，這可以通過政府的補貼從而降低私人的供給成本來達到。假設(shè)某企業(yè)采取某種經(jīng)濟行為所得到的私人利益為Bp，而行動產(chǎn)生的社會利益為Bs。在存在著正外部性的情況下，社會利益大于私人利益即Bs＞Bp。如果該企業(yè)這一經(jīng)濟行為所導(dǎo)致的私人成本Cp大于私人利益小于社會利益，以個人收益最大化為目標的企業(yè)就會停止行動，其停止行動的那一點就是私人成本等于私人收益的那一點。而這個時候，從社會的角度來看，社會收益還沒有達到最優(yōu)狀態(tài)，社會的邊際收益與社會邊際成本不相等，繼續(xù)進行該項經(jīng)濟活動對全社會有利。假設(shè)該企業(yè)繼續(xù)這一經(jīng)濟行為，它所受到的損失部分為Cp-Bp，而與此同時，社會上其他受益者由此得到的好處為Bs—Bp。由于Bs-Bp＞Cp-Bp，因此可以從社會上其他人的所得中(這就是正外部效應(yīng)溢出的一部分)拿出一部分來彌補企業(yè)的損失，從而使社會福利得到改進。如果沒有這一補償過程的發(fā)生，那么在存在正外部性的情況下，單個經(jīng)濟主體進行某一項既利于己又利于人的經(jīng)濟活動的水平往往要低于社會所要求的最優(yōu)水平。
庇古主要論及的是私人主體之間產(chǎn)生的正外部性，而筆者認為，當(dāng)國家與國民之間產(chǎn)生了正外部性時，即國家或政府在行使其權(quán)利時將其可由自己行使的權(quán)利讓渡給國民且沒有施加任何義務(wù)，如國家為國民提供公共產(chǎn)品就是國家把對公共產(chǎn)品使用的權(quán)利讓渡給國民而沒有施加任何義務(wù)。正如“在有些像國防這樣的公用事業(yè)中，搭便車問題影響了人們使用市場機制來提供最佳服務(wù)質(zhì)量：拒絕購買我們核威懾中的那一份成本的個人照樣會像其他為之付款的人們一樣受到保護。因此，為了實現(xiàn)正外部性的內(nèi)部化，同時也是為了國民能持續(xù)地享受公共產(chǎn)品帶來的好處，也就必須使國民承擔(dān)納稅義務(wù)。這種稅收就是一種正外部性的內(nèi)部化。
庇古對政府補貼的來源問題沒有論及，而筆者認為來源就是政府的稅收。因此，私人主體之間還是政府與私人主體之間產(chǎn)生的正外部性都需要通過政府收稅來解決，總之，無論是正外部性還是負外部性，解決的辦法之一便是實現(xiàn)內(nèi)部化，而要實現(xiàn)內(nèi)部化，政府就必須通過收稅來完成，因此，稅收的重要功能由此得以體現(xiàn)。
二、稅法可以減少不確定性
科學(xué)的決策是建立在對影響行為后果的各種內(nèi)在、外在條件知悉的基礎(chǔ)上，即必須擁有與決策相關(guān)的必要信息。市場主體掌握必要的信息，其最終目的是為了減少交易的不確定性，從而減少交易成本。從法和經(jīng)濟的關(guān)系來看，法律制度具有極為重要的信息功能。制度經(jīng)濟學(xué)家認為，由于“制度通過向人們提供一個穩(wěn)定的日常生活結(jié)構(gòu)來減少不確定性”，所以“通過依法設(shè)定一些約束市場主體交易活動的規(guī)則，是減少不確定性的重要途徑。”而稅法在此方面有其獨特的功能：
(一)稅法為稅收主體設(shè)定了權(quán)利和義務(wù)框架，提供了穩(wěn)定的預(yù)期
稅收主體的稅收行為一旦納入稅法所設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)框架之內(nèi)，那么稅收主體在稅收活動中的作為或不作為就有了一個為稅收征納雙方共知的原則標準。這樣，稅收征納雙方就可以在此原則的范圍內(nèi)，采取相應(yīng)的行為對策，并且為自己的稅收行為后果負責(zé)。由于稅收征納雙方對其依法進行的稅收行為后果相互了解，由此產(chǎn)生了稅法為其當(dāng)事人提供一種穩(wěn)定的預(yù)期功能。具體表現(xiàn)為：其一，稅法作為規(guī)制人們稅收經(jīng)濟活動的重要制度，通過人們能做什么，不能做什么，該怎么做，不該怎么做等，為稅收主體從事有關(guān)稅收行為時提供了明確的行為規(guī)范。其二，借助稅法提供的相對固定化的稅收行為模式、界限及其準則等信息，稅收主體可以確定自己的行為方向以及預(yù)期與之相關(guān)的其他稅收主體的行動，使自己的行為不確定性和風(fēng)險性降至最低。誠如美國制度經(jīng)濟學(xué)家拉坦和速水所言“制度提供了對別人行動的保證，并在經(jīng)濟關(guān)系這一復(fù)雜和不確定的世界中給予預(yù)期以秩序和穩(wěn)定性”。西蒙也認為，“法律制度環(huán)境就像我們的自然環(huán)境一樣，它用可靠的、能理解的事件范式把我們包圍起來，法律制度環(huán)境的穩(wěn)定性和可預(yù)測性，使我們在知識及計算能力限度內(nèi)應(yīng)付它?！边@就是作為制度的稅法可以使一個經(jīng)濟主體正確預(yù)期他人行動的原因所在。
(二)稅法為稅收政策法律化提供了依據(jù)，降低了稅收政策的權(quán)宜性
政策和法律是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個范疇。它們的聯(lián)系表現(xiàn)在對經(jīng)濟活動都有調(diào)節(jié)作用，它們的區(qū)別在于法律調(diào)節(jié)的強制性和政策調(diào)節(jié)的導(dǎo)向性。就稅法與稅收政策而言，稅法具有穩(wěn)定性和公開性，稅收政策則具有不公開性和靈活性。
“從減少不確定的角度，稅法的穩(wěn)定性和公開性，能夠為稅收主體把握交易條件，提供一種準確的信息。這種信息因稅收法律文件的廣而告之而成為人們所共知的信息，而這種準確、公開的信息，對于稅收主體平等或?qū)Φ葟氖露愂招袨?，是至關(guān)重要的。”與此相反，稅收政策因其特定的適用對象、適用范圍而定的權(quán)宜性(如往往以內(nèi)部紅頭文件出現(xiàn))，而不具有公開性和準確的信息作用。由此，稅收政策作用下的稅收行為往往具有不平等性的特點。在我國執(zhí)行政策與法律的過程中，往往出現(xiàn)政策大于法律、地方政策優(yōu)先于國家政策、下級政策優(yōu)先于上級政策的非正常現(xiàn)象。在稅收方面的突出表現(xiàn)就是各個地方為了招商引資，制定了各種各樣的稅收優(yōu)惠政策，實施與稅法相違背的減免，使依法征管難以真正落實到位。更有甚者，竟然有不少地方為了局部利益實施所謂的“引稅工程”，造成局部利益總體短收并侵蝕國稅稅基的局面，將稅法置于非常尷尬的境地，使依法征管變成依當(dāng)?shù)卣哒鞴?。因此，處理好政策與法律的關(guān)系是加強稅收征管的重要工作?？梢哉f，按照平等競爭的市場規(guī)律的要求，稅收法定主義應(yīng)該成為稅法的第一條基本原則。這必須加快稅收政策法律化進程，同時，通過嚴格執(zhí)法來維護稅收政策的信譽。而稅法為稅收政策的法律化提供了依據(jù)，降低了稅收政策的權(quán)宜性。
三、稅法可以降低交易成本
科斯認為，交易成本是“通過價格機制組織生產(chǎn)的，最明顯的成本，就是所有發(fā)現(xiàn)相對價格的成本”、“市場上發(fā)生的每一筆交易的談判和簽約的費用”及利用價格機制存在的其他方面的成本。張五常則認為，“在最廣泛的意義上，交易成本包括所有那些不可能存在于沒有產(chǎn)權(quán)、沒有交易、沒有任何一種經(jīng)濟組織的魯賓遜·克魯索經(jīng)濟中的成本。交易成本就可以看作是一系列制度成本，包括信息成本、談判成本、擬定和實施契約的成本、界定和控制產(chǎn)權(quán)的成本、監(jiān)督管理的成本和制度結(jié)構(gòu)變化的成本”。按照科斯定律，在交易費用為正的情況下，經(jīng)濟法律是通過降低交易費用來優(yōu)化資源配置的。而稅法正是經(jīng)濟法之一，其具體功能體現(xiàn)在：
(一)稅法通過克服市場失靈降低交易成本
市場失靈有兩層含義：第一，市場機制本身對于資源配置可能是缺乏效率的，這是本來意義上的市場失靈，被稱之為狹義的市場失靈。正如曼昆所說“經(jīng)濟學(xué)家用市場失靈這個詞來指市場本身不能有效配置資源的情況?！钡诙?，市場機制有其自身無法解決的問題，這是被擴展了的市場失靈，被稱之為廣義的市場失靈。薩繆爾森和諾德豪斯認為：即使市場本身是有效的，它也可能導(dǎo)致令人“難以接受的收入和財富的不平等”，而且還會產(chǎn)生“商業(yè)周期(高通貨膨脹和失業(yè))”和“低經(jīng)濟增長”等“宏觀經(jīng)濟問題”，他們將這兩種現(xiàn)象也稱之為市場失靈。顯然，市場失靈是市場機制自身無法解決的問題，此時極易導(dǎo)致交易成本的劇增。
從節(jié)約交易成本的角度分析，由于交易成本與市場失靈互為因果，所以，稅收法律制度的建立對矯正或克服市場失靈就是其節(jié)約交易成本的具體思路和途徑。稅收關(guān)系主要是稅收征納關(guān)系，在本質(zhì)上體現(xiàn)為社會產(chǎn)品分配過程中國家與納稅主體之間的利益分配關(guān)系。作為征稅主體的國家，為了使其自身的物質(zhì)需要得到長期、持續(xù)、穩(wěn)定的滿足，就必須使稅收征納關(guān)系也具有穩(wěn)定性、長期性和規(guī)范性，那么最佳途徑就是使其合法化。通過制定稅法，對稅收各方主體及其權(quán)利、義務(wù)作出規(guī)定，明確稅收關(guān)系各方主體所享有的合法權(quán)益的范圍，并且為各方主體特別是納稅人維護自己的合法權(quán)益、追究他方責(zé)任提供實際可循的法律依據(jù)。這樣就提高了稅收活動的預(yù)期性和稅收交易的快捷性，減少了交易成本。
