1 我國(guó)歷次政府改革的內(nèi)容及階段性特征梳理
自改革開放以來(lái),隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型,以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展完善,我國(guó)的政府改革也歷經(jīng)了數(shù)個(gè)階段,在不同的歷史時(shí)期呈現(xiàn)出不同的特征。
我國(guó)政府改革歷程:見表1。
圍繞著建立適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求的政府體制,我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了五次政府改革,十七大以后,新一輪的政府改革又開始了。經(jīng)過歷次政府改革,我國(guó)政府在職能的轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)重設(shè)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人員精簡(jiǎn)、政風(fēng)建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革及城鄉(xiāng)一體化改革等方面都取得了顯著的成效。
然而,不難看出,我國(guó)的政府改革很大程度上都是從政府自身的結(jié)構(gòu)因素上啟動(dòng)的(政府機(jī)構(gòu)與人員的精簡(jiǎn)、行政區(qū)劃的改變、行政運(yùn)作的改進(jìn)、行政職能的重新設(shè)計(jì)等方面)。這是是很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)我國(guó)政府改革的基本模式。這是一種單邊改革,即這種改革在空間上僅僅局限在政府的組織與組織職能上面,在時(shí)限上僅僅局限在政府職能與社會(huì)需求不太符合的時(shí)候。雖然它能夠優(yōu)化構(gòu)成政府內(nèi)部各要素的結(jié)構(gòu)方式,促使政府組織結(jié)構(gòu)的完善,能夠強(qiáng)調(diào)政府改革在整個(gè)改革布局中的重大作用,凸顯了政府改革必備的相關(guān)條件,能夠?yàn)檎母餇I(yíng)造氛圍。但是,有效的政府改革從來(lái)都只能在與政府相關(guān)的社會(huì)政治建構(gòu)之間展開,這樣才足以收到預(yù)期的改革效應(yīng),而不至于將政府改革窒息在政府運(yùn)轉(zhuǎn)的狹小空間之內(nèi)。因此,單邊的政府改革總是修補(bǔ)性的、滯后性的,也是難以真正奏效的。
2 進(jìn)一步完善我國(guó)政府改革
2.1 邊際互動(dòng)的政府改革
它指的是基于國(guó)家權(quán)力的整體結(jié)構(gòu)綜合考量基礎(chǔ)上的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)改善與政府職能改進(jìn)。這一政府改革思路,不是將政府從綜合的國(guó)家權(quán)力體系中抽象出來(lái),作為單獨(dú)對(duì)待的權(quán)力機(jī)制,對(duì)其加以要素性的改進(jìn),并試圖就此提升政府的結(jié)構(gòu)合理性程度與效能水平,而是將政府權(quán)力體系放置到整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系中加以衡量。
要理順關(guān)系,科學(xué)合理地界定行政職能,要正確界定黨政關(guān)系(如何劃分、定位、互動(dòng)、推進(jìn))、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系;明確不同層級(jí)政府之間職責(zé)功能的重點(diǎn)與關(guān)系、權(quán)力范圍與任務(wù),尤其是要明確地方政府定位;鼓勵(lì)第三部門與公眾的參與。
2.2 真正樹立法制在政府改革中的權(quán)威,完善監(jiān)督機(jī)制
法制的嚴(yán)重缺位,會(huì)直接影響了法制作用的發(fā)揮,使得政府行為隨意性、主觀性程度增大,會(huì)導(dǎo)致改革中人為因素的加大,為“人治”提供了可能。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,我國(guó)的政府改革如果沒有法制的跟進(jìn),那么政府管理的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化都將是一紙空談。
政府要有明確的守法觀念,這不僅僅是依靠政府的自覺行動(dòng),還必須要有外在的審查和監(jiān)督機(jī)制。完善的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。其中,紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等監(jiān)督屬于組織內(nèi)部的監(jiān)督,社會(huì)組織、民間團(tuán)體、新聞媒介和普通公民的監(jiān)督屬于外部公眾監(jiān)督。要大力強(qiáng)化外部監(jiān)督。在實(shí)際操作中,監(jiān)督和被監(jiān)督方往往在力量上呈現(xiàn)不對(duì)稱,監(jiān)督軟弱,其效力往往取決于被監(jiān)督方的主動(dòng)接受。因此,監(jiān)督制度的完善,關(guān)鍵是需要進(jìn)行政治體制改革,給監(jiān)督方以力量。
2.3 政府改革要高度重視制度設(shè)計(jì)和整體設(shè)計(jì)
制度具備引導(dǎo)和規(guī)制的雙重作用,制度設(shè)計(jì)能夠?yàn)檎母锾峁﹥?nèi)部動(dòng)力。完備的制度是政府改革的重要依據(jù)和動(dòng)力來(lái)源,更是改革取得成效的基本途徑。 我們一方面要通過制度設(shè)計(jì),對(duì)未來(lái)政府管理的模式、運(yùn)行機(jī)制等根本性問題,形成目標(biāo)共識(shí);另一方面,還要對(duì)政府改革、事業(yè)單位改革,政府對(duì)民間組織的管理,政府與社會(huì)公眾的互動(dòng)等,進(jìn)行整體設(shè)計(jì),注重綜合配套改革。
健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度,問責(zé)本身有很大的隨意性和人為色彩,缺乏責(zé)任的細(xì)則,責(zé)任本身沒有細(xì)分、比較模糊,也缺乏具體的考核機(jī)制和程序。要明確問責(zé)范圍,規(guī)范問責(zé)程序,加大責(zé)任追究力度,從而提高政府執(zhí)行力和公信力。
完善行政審批制度,將許可與責(zé)任掛鉤,建立聽證制度,從源頭上杜絕腐敗。
2.4 “整體政府”模式與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合
“整體政府”意味著在公共政策與公共服務(wù)的過程中,要采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù),促使各種公共管理主體(政府、社會(huì)組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門)在共同的管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致,達(dá)到功能整合、有效利用稀缺資源、為公民提供無(wú)縫隙服務(wù)的思想和行動(dòng)的總和。
當(dāng)前,我國(guó)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然較多,部門林立、職能交叉、權(quán)責(zé)不明、協(xié)調(diào)不暢、互相沖突的現(xiàn)象嚴(yán)重,政府服務(wù)質(zhì)量不高,公眾對(duì)政府的信心不足,公信力較低。通過“整體政府”整合機(jī)構(gòu)的做法,圍繞政府職能定位對(duì)現(xiàn)有部門的職能進(jìn)行解析,根據(jù)職能同類、便于協(xié)調(diào)、運(yùn)行高效的原則對(duì)部門進(jìn)行優(yōu)化組合—“大部制改革”。把相同或相近的政府職能進(jìn)行整合、歸并,綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu),健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制,在職能行使程序上,統(tǒng)一行使決策和監(jiān)督職能,分類行使執(zhí)行職能。對(duì)政府組織外部各公共服務(wù)主體運(yùn)用跨部門和機(jī)構(gòu)協(xié)作的方式與方法進(jìn)行整合。力求在政府組織、企業(yè)組織、非營(yíng)利組織及廣大民眾之間建立良性互動(dòng)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。建立和諧的行政文化,形成良好的氛圍。
2.5 擴(kuò)大公民參與,注重溝通,構(gòu)建透明政府
要進(jìn)一步確立公眾的主體地位,建立政府、媒體、公眾之間的溝通互動(dòng)機(jī)制,構(gòu)建平臺(tái),推行電子政務(wù),實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開。公民參與有助于建設(shè)陽(yáng)光透明的政府,公眾的聲音進(jìn)入政治議程能夠使政府公共政策真正代表公平、公正、正義,代表最廣大人民的利益,能夠使政府更好的服務(wù)于大眾從而提高政府的公信力。
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