一、社會保障法制化建設的意義
1.現(xiàn)實基礎
從世界范圍來看現(xiàn)代意義上的社會保障是現(xiàn)代國家為解除或預防貧困以及某些經(jīng)濟和社會災害對社會成員造成的威脅,維護人格尊嚴,通過立法和一系列措施,為社會成員基本生活的安全提供保護。社會保障對政府而言是社會的安全網(wǎng)、穩(wěn)定器,是解決一定社會問題的一種手段。社會保障法制化建設是通過立法的行為把這種保障功能上升到法律地位,以法律的權(quán)威保障人與人之間相互幫助的穩(wěn)定性和持續(xù)性,有利于維護和改善被保障對象的經(jīng)濟生活條件,保護勞動力資源,維護和安定社會秩序和經(jīng)濟秩序,從而維護和鞏固社會穩(wěn)定和國家的長治久安。
我國正處在轉(zhuǎn)型時期,面對著人口老齡化帶來的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會服務等問題,以及就業(yè)方式日益多樣化、城鎮(zhèn)化進程加速給社會保障制度帶來的新問題。因此完善社會保障法律,是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建設小康社會的必然要求。十六屆六中全會明確提出,到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。黨的十七大再次重申“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保障人民基本生活”。隨著這一目標的迫近,各種社會保障制度依次建立和鋪開,一些問題亦逐漸浮出水面,亟待從立法層面加以破解。
2.法理基礎
社會保障權(quán)是現(xiàn)代社會中的一項基本人權(quán),已經(jīng)得到國際社會的普遍認可。1948年《世界人權(quán)宣言》明確規(guī)定:“所有公民,作為社會成員之一,都享有社會保障權(quán)”,第25條第1款規(guī)定:“人人有權(quán)享受其本人及其家屬所需的生活水平,舉凡衣、食、住、醫(yī)療及必要的社會服務均包括在內(nèi),于失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時,有權(quán)享受保障?！?966年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》第9條規(guī)定,本公約締約各國承認人人有權(quán)享受社會保障,包括社會保險。該公約第2條第1款規(guī)定,締約國應采取步驟以便用一切適當方法逐漸達到公約權(quán)利的充分實現(xiàn)。
現(xiàn)代社會保障制度的建立是對公民社會保障權(quán)的確認,是為保障社會成員的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。因此,國家有責任去建立完善各項社會保障制度,有義務去保證公民社會保障權(quán)的逐步實現(xiàn)。2004年十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》第23條規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”,第24條規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。這兩條修正案的增加,標志著我國公民社會保障權(quán)有了憲法基礎?！秶胰藱?quán)行動計劃(2009━2010年)》中再次強調(diào),國家將采取積極有效的措施,完善和落實基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險制度和社會救助制度,提高社會保障水平。
二、我國社會保障法律發(fā)展的現(xiàn)狀
我國社會保障立法始于20世紀50年代初期,1951年我國頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》,建立了計劃經(jīng)濟時期的職工社會保險制度。改革開放以來,為了與市場經(jīng)濟秩序相適應,圍繞社會保障改革實踐立法也隨之發(fā)展起來。在社會保險、社會福利、社會救濟和社會優(yōu)撫各領(lǐng)域均出臺了相關(guān)法規(guī)或政策,基本確立了我國社會保障法律體系的框架。
社會保險方面,勞動部出臺了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》(1994年),國務院先后頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(1997年)、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(1998年)、《失業(yè)保險條例》(1999年)、《工傷保險條例》(2003年)等。
社會救濟方面,先后頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(1994年)、《城市居民最低生活保障條例》(1999年)、《城市生活無著落流浪乞討人員救助管理辦法》(2003年)等,其中尤其是《城市居民最低生活保障條例》的頒布,標志著我國城市最低生活保障制度已經(jīng)進入了一個全新的發(fā)展階段。
社會福利方面,我國目前尚未制定出專門的法律法規(guī),有關(guān)的內(nèi)容只是體現(xiàn)在相關(guān)的法律之中,主要有《中華人民共和國義務教育法》(1986年)、《中華人民共和國殘疾人保障法》(1990年)、《中華人民共和國未成年人保護法》(1991年)、《中華人民共和國婦女權(quán)益保護法》(1992年)、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(1993年)等。社會優(yōu)撫方面,主要立法有《中華人民共和國兵役法》(1984年)、《退伍義務兵安置條例》(1987年)、《軍人撫恤優(yōu)待條例》(1988年)等。雖然取得了一定的成績,但是還存在許多的不足:
1.立法滯后
2004年9月我國政府首次發(fā)表了《中國社會保障狀況和政策》白皮書,指出中國社會保障體系框架已基本形成,但從總體看社會保障立法進程明顯滯后于社會保障實踐。一方面,社會保障制度各部分立法不平衡,作為核心的《社會保險法》已經(jīng)進入立法程序,社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫等方面還沒有核心法律出臺。另一方面,立法層次低,缺乏權(quán)威性。我國沒有一部專門用于調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律,而且有關(guān)社會保障的單行法規(guī),幾乎都是由國務院或各部委制度的行政法規(guī)、部門規(guī)章或政策性文件,以及地方性法規(guī)。這顯然與社會保障法律所要承擔的責任和在社會法律體系中的地位不相稱,說明我國社會保障立法還剛剛起步。
2.結(jié)構(gòu)二元
城鄉(xiāng)二元體制也體現(xiàn)在我國的社會保障立法上。目前我國的社會保險、社會救助等有關(guān)規(guī)定并不是對每一個公民平等地適用,而是附加了“企業(yè)職工”或“城市居民”等前提條件,其結(jié)果導致了社會保障的覆蓋面小,保障程度差。
