一、行政監(jiān)督及其面臨的難題
1、什么是行政監(jiān)督
行政監(jiān)督是行政管理機制的重要組成，它是指行政監(jiān)督主體依據(jù)一定的授權(quán)范圍和法定程序，對行政行為從計劃、發(fā)生、產(chǎn)生影響到評估等一系列過程中涉及到的人、財、物的監(jiān)視和督察，尤其是對行政權(quán)力運用者、行政決策機關(guān)、行政執(zhí)行機關(guān)以及其公務(wù)人員的行為的監(jiān)視和督察。行政監(jiān)督泛指當(dāng)代各國國家生活中各種法定的監(jiān)督主體（立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、社會團體、群眾組織、新聞輿論、公民等）依法對國家行政機關(guān)以行政工作人員所實施的檢查和督導(dǎo)。[②]對于行政監(jiān)督的認(rèn)識必然要從主題、對象、構(gòu)成、性質(zhì)以及目的幾個方面入手。
首先，行政監(jiān)督的主體是國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、立法機關(guān)、特設(shè)的行政機關(guān)、政黨組織以及人民群眾。監(jiān)督主體的多元化使行政監(jiān)督體系趨于完善，但也因為各種主體之間的監(jiān)督力度和影響力度的不平衡而出現(xiàn)監(jiān)督漏洞，因此，在建設(shè)民主法治體制的原則要求下分清主體的主次、重視民眾和輿論等非制度、非法律層面的監(jiān)督力量是十分有必要的。
其次，行政監(jiān)督的對象是行政機關(guān)的行政行為以及行政工作人員的職務(wù)行為。主權(quán)在民的政治體制下，行政行為就是民眾意志的表達(dá)和執(zhí)行。政府的根本理念是主權(quán)屬于人民，政府權(quán)力來源于公眾結(jié)成的社會，來源于人民的同意和授權(quán)。[③]因此，如何運用好這種民眾同意授予和轉(zhuǎn)讓的權(quán)力，如何在各種利益關(guān)系和力量的縱橫交織中自如博弈、平衡各方利益關(guān)系，如何讓民眾對政府滿意、信任是政府行政行為的最終目標(biāo)。這就需要對行政行為本身及其執(zhí)行主體進行從頭至尾的監(jiān)督，政府部門及其公務(wù)人員是行政監(jiān)督的必然對象。
再次，行政監(jiān)督是由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督構(gòu)成的。內(nèi)部監(jiān)督主要是指行政機關(guān)背部形成的監(jiān)督系統(tǒng)，有一般監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、專門監(jiān)督、審計監(jiān)督、檢查監(jiān)督等；外部監(jiān)督是指來自于行政機關(guān)之外的監(jiān)督主體對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，有權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督即人大監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會組織和第三部門的監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等。監(jiān)督體制體現(xiàn)出一種內(nèi)外結(jié)合、自成系統(tǒng)的特點。
最后，行政監(jiān)督的意義除了它本身在行政過程中的重要性和與權(quán)力相生相伴的根本屬性外，還對于當(dāng)今民主法制社會的構(gòu)建意義重大。行政監(jiān)督是依法治國、依法行政、正確貫徹執(zhí)行法律和公共政策的重要保證；是建設(shè)責(zé)任政府、遏制行政權(quán)力腐敗的有效保證。[④]行政監(jiān)督有效地促進行政人員的依法行政、合理行政，強化了行政管理，提高了行政效率，推進了反腐敗建設(shè)。
2、面臨的難題
目前，我國的行政監(jiān)督從主體上來說，主要是一同體監(jiān)督、紀(jì)檢督察監(jiān)督、審計監(jiān)督為主，而異體監(jiān)督、人大監(jiān)督的強度和力度都不夠到位，人民群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、第三部門監(jiān)督更是僅僅對與基層權(quán)利和表面行為具有監(jiān)督和約束作用，這種監(jiān)督機制的不完善、不健全、多元化主體的缺位以及行政監(jiān)督體系設(shè)置的不合理使我國的行政監(jiān)督在實際運行中出現(xiàn)許多問題，尤其近幾年我國市場經(jīng)濟中出現(xiàn)的一系列問題是行政權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域紅燈頻閃，“蘇丹紅”、“多寶魚”一波未平，“注水豬”、“毒奶粉”一波又起，潰壩、礦難、舞廳火災(zāi)更是層出不窮。問題的產(chǎn)生是強化監(jiān)督管理的契機，問題的發(fā)現(xiàn)是進行改革的基礎(chǔ)，對于監(jiān)督不力的表現(xiàn)和原因分析主要有以下幾個方面。
（1）行政權(quán)力濫用的現(xiàn)象普遍化、嚴(yán)重化。行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、能動性強、自由裁量權(quán)大、可以強制實施等特點，同時也具有公共性、手段性、自主性、一元性、時效性和膨脹性的特點，是最容易違法、出軌、濫用的一種權(quán)力。行政權(quán)力的運行表現(xiàn)為對全社會資源和價值的整體配置，行政權(quán)力運行主體的主要職責(zé)在于管理社會公共事務(wù)，維護社會公共秩序，協(xié)調(diào)社會公共利益，但是“行政權(quán)的行使與其公益目的的相偏離的現(xiàn)象是無法避免的”。孟德斯鳩認(rèn)為，有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。[⑤]所以防止行政機構(gòu)膨脹、行政權(quán)力濫用、社會資源浪費，做好行政權(quán)力監(jiān)督從權(quán)力根源上來說是十分必要的。而當(dāng)今的行政生活中，權(quán)力濫用、侵權(quán)、越權(quán)、僭權(quán)的現(xiàn)象普遍存在著，如多行政職能部門未能完全堅持執(zhí)政為公、執(zhí)政為民的理念來履行職責(zé)，反而會根據(jù)自身的自利性要求或某種特殊群體的利益要求而為違背了行政權(quán)力的正常運行。
?。?）三權(quán)分立不到位，行政權(quán)力過分集中。三權(quán)分立是指將國家權(quán)力劃分為三種：立法權(quán)代表國家的一般意志，行政權(quán)主要執(zhí)行國家意志，司法權(quán)主要在與保護民眾的利益。[⑥]目前采用行政首長負(fù)責(zé)制的行政體制占大多數(shù)，這種將行政權(quán)力的全部或部分交由行政首長一人掌握和負(fù)責(zé)，同時也要基于領(lǐng)導(dǎo)集體討論會議的討論和通過的體制體現(xiàn)了權(quán)、則、利的統(tǒng)一性，但也有許多弊端，比如在權(quán)力運行中出現(xiàn)的“家長制”現(xiàn)象，這種權(quán)力運行的異化問題出在權(quán)力運用的過程中：一是權(quán)力的授予環(huán)節(jié)，存在著暗箱政務(wù)；二是在權(quán)力的使用環(huán)節(jié)上，信息錯位。而在如今的市場經(jīng)濟下，權(quán)力對資源的分配功能以及運行異化的條件導(dǎo)致了企業(yè)行為的扭曲，那些試圖謀取私利的個人和企業(yè)不再是通過提高自身質(zhì)量在市場上競爭，而是以各種手段在拉攏收買控制資源的政府官員和部門，企圖走捷徑去獲取利益，這也使政府與企業(yè)的關(guān)系變得微妙，政府對市場的職能有了缺陷，許多不良的經(jīng)濟現(xiàn)行涌現(xiàn)出來。
