水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。2011年，題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的中央一號文件，從水利建設(shè)的戰(zhàn)略地位、資金保障、構(gòu)建防洪抗旱體系、糧食安全等多方面部署了水利工作。文件提出，未來十年，中國將投入四萬億元大興水利工程，扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后局面。
水利基本建設(shè)項目具有耗資巨大、建設(shè)周期長、風險大等特征，如果管理不善就會造成巨大損失和浪費?；窘ㄔO(shè)單位作為建設(shè)項目的組織管理者，是建設(shè)資金的運作主體。在基本建設(shè)活動中，要達到控制建設(shè)成本、提高投資效益的目的，基本建設(shè)單位在項目管理中必須非常注重投資控制與財務(wù)管理。
一、水利基本建設(shè)單位投資控制與財務(wù)管理中存在的問題
1．水利工程項目普遍存在超概算的現(xiàn)象
投資決策階段，對工程標準估計不足就匆忙上馬。由于在投資決策階段對工程標準估計不足，工程建設(shè)中設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證隨著工程進展經(jīng)常發(fā)生，從而導致投資不足，造成資金缺口，使工程投資一增再增。同時，也由于資金短缺導致工程的竣工日期一拖再拖，造成惡性循環(huán)，投資方和承包方因此背上了沉重的包袱。
設(shè)計工作沒有得到應(yīng)有的重視和監(jiān)督。設(shè)計對工程造價起著決定性作用，因而控制項目投資的關(guān)鍵在于設(shè)計。設(shè)計部門往往重視技術(shù)上的可行性，對項目的經(jīng)濟性和合理性重視不夠。設(shè)計時，出現(xiàn)采用加大梁柱截面、增加鋼筋含量、隨意提高安全系數(shù)等現(xiàn)象，造成許多不必要的資金浪費。
監(jiān)理方對造價的控制相對薄弱。在水利水電工程施工階段，有些承包方出于追逐利潤最大化的目的，虛報、多報工程價款時有發(fā)生。監(jiān)理方對項目的質(zhì)量、工期予以高度重視，但對造價的控制相對薄弱，導致工程造價超計劃。
2．配套資金不到位
目前，我國水利建設(shè)資金的來源主要有國家投資（包括中央和地方財政性資金）、自籌資金、國內(nèi)銀行貸款、利用外資、企業(yè)債券等。其中，中央財政性投資主要包括中央預(yù)算內(nèi)撥款、預(yù)算內(nèi)專項資金（長期建設(shè)國債資金）和中央水利建設(shè)基金。除國家投資基本到位外，相當一部分地區(qū)自籌資金到位率低，一些項目甚至為零，中央和省補助多少錢就干多少事，導致了一批“半拉子”工程。
3．財務(wù)管理意識薄弱
由于項目建設(shè)的非長期性，建設(shè)單位一般缺少專職財務(wù)會計人員，大多臨時抽調(diào)會計人員。建設(shè)單位的專業(yè)性較強，財會人員無施工專業(yè)的一般知識，也就沒有能力對財務(wù)管理進行全方位監(jiān)督和控制，對工程建設(shè)的各個階段、各個環(huán)節(jié)不盡了解，無法合理健全內(nèi)控制度，無法實施預(yù)算管理，無法合理調(diào)度資金，對工程中容易出現(xiàn)的問題無法實施監(jiān)督，所謂財務(wù)管理只是一種形式的、被動的管理。
二、加強水利工程造價控制，確保工程投資不出現(xiàn)“三超”現(xiàn)象
水利工程造價控制是一項系統(tǒng)工程，它貫穿于投資決策階段、設(shè)計階段、承發(fā)包階段、施工階段以及竣工階段等各個環(huán)節(jié)。作為投資方，要加強管理，力求把建設(shè)工程投資控制在批準的投資限額以內(nèi)，隨時糾正發(fā)生的偏差。在建設(shè)過程中，要合理使用人力、物力、財力，以保證項目投資控制目標的實現(xiàn)，從而取得較好的投資效益和社會效益。
1．項目決策階段
水利工程投資決策階段是工程投資控制的重要階段。投資決策階段，要合理選擇建設(shè)地點，科學確定建設(shè)標準水平，選擇適當?shù)墓に囋O(shè)備。因此，必須做好投資估算的審查工作，對其完整性、準確性進行公正地評價。
2．設(shè)計階段
對工程造價的控制和管理采用優(yōu)化設(shè)計、經(jīng)濟設(shè)計，以降低工程造價。具體采取以下措施:（1）審查設(shè)計概算。認真審查設(shè)計概算，看它是否在批準的投資估算內(nèi)。如發(fā)現(xiàn)超出估算，應(yīng)找出原因，修改設(shè)計，調(diào)整概算，力爭科學經(jīng)濟合理。（2）設(shè)計招標，引入競爭機制。通過多種方案的競標，優(yōu)選出具有安全、實用、美觀、經(jīng)濟合理的建筑結(jié)構(gòu)和布局的最佳設(shè)計方案。（3）實行限額設(shè)計。限額設(shè)計是設(shè)計過程中行之有效的控制方法。在初步設(shè)計階段，各專業(yè)設(shè)計人員應(yīng)掌握設(shè)計任務(wù)書的設(shè)計原則、各項經(jīng)濟指標、方案的比選，把初步設(shè)計造價嚴格控制在限額之內(nèi)。
3．招投標階段
嚴格衡量和審定投標人的投標報價，是水利水電工程招標工作能否達到預(yù)期目標的關(guān)鍵，也是對工程造價進行有效控制的關(guān)鍵。在本階段建設(shè)方必須做到：嚴格審查施工單位資質(zhì)；建設(shè)方對項目的合理低價應(yīng)做到心中有數(shù)，避免投標單位以低于成本價惡意競標；簽訂合同時，合同條款格式要規(guī)范，文字要嚴謹，避免留下問題，成為施工方索賠的理由。
4．施工階段
?。?）加強工程變更價款的控制與管理。在工程項目實施過程中，引起設(shè)計變更的原因，一方面，是由于勘察設(shè)計工作不細，以致在施工過程中發(fā)現(xiàn)招標文件中沒有考慮或估算不準確的工程量，因而不得不改變施工項目或增減工程量；另一方面，是由于發(fā)生不可預(yù)見的事件，工程量變更有可能會使項目投資超出原來的預(yù)算投資，所以必須嚴格予以控制。（2）索賠的控制與管理。索賠是工程承包中經(jīng)常發(fā)生并隨處可見的正常現(xiàn)象。由于施工現(xiàn)場條件、氣候條件的變化、施工進度的變化以及合同條款、規(guī)范、標準文件和施工圖紙的變更、差異、延誤等因素的影響，使得工程承包中不可避免地出現(xiàn)索賠，進而導致工程的投資發(fā)生變化。（3）加強工程結(jié)算的控制與管理。建設(shè)方要對工程的內(nèi)容、工程的驗收、工程的結(jié)算、設(shè)計變更進行嚴格審核。
5．竣工階段
竣工決算是水利水電工程經(jīng)濟效益的全面反映，是項目法人辦理工程交付使用的依據(jù)。通過竣工決算，一方面，能夠正確反映建設(shè)工程的實際造價和投資結(jié)果；另一方面，可以通過竣工決算與概算、預(yù)算的對比分析，考核投資控制的工作成效，總結(jié)經(jīng)驗教訓，積累技術(shù)經(jīng)濟方面的基礎(chǔ)資料，提高未來建設(shè)工程的投資效益。
三、建立健全多元化、多層次、多渠道的水利投資機制
水利是公益性極強的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，其投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報慢、財務(wù)收益率低、社會籌資十分困難。水利更多地還是一項公益性事業(yè)，體現(xiàn)的是社會效益、生態(tài)效益甚至政治效益。政府應(yīng)該積極拓寬投資渠道，加快水利投融資體制改革，逐步建立健全多元化、多層次、多渠道的水利投入機制。要從過去較多依靠中央投資轉(zhuǎn)向更多地依靠社會，依靠市場，引導社會多元化投資水利。一方面，增加預(yù)算內(nèi)投資額度；另一方面，可以努力開拓市場融資渠道。市場融資的具體辦法，可采取給予一定稅收優(yōu)惠或者相應(yīng)補償?shù)姆绞剑龑鐣Y金投向水利。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的純公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)資金也可以通過規(guī)范社會捐助來籌集。
四、強化財務(wù)管理，提高工程項目管理及綜合管理水平
1．領(lǐng)導要強化“財務(wù)管理蘊含于工程項目實施全過程”的意識
要積極支持財會人員做好財務(wù)管理和核算工作，并建立健全內(nèi)部會計控制制度。建設(shè)單位應(yīng)成立以一把手為主要責任人的財務(wù)領(lǐng)導小組，小組成員應(yīng)包括各職能部門的行政負責人。財務(wù)領(lǐng)導小組要明確財務(wù)管理任務(wù)的主要內(nèi)容和途徑，做好基建資金預(yù)算編制、工程預(yù)（結(jié)）算審核、各種建設(shè)項目的資金撥付、竣工財務(wù)決算審批和投資效益分析評價五個環(huán)節(jié)的工作。財務(wù)部門必須掌握基建“規(guī)劃-立項-設(shè)計-招、投標-施工-監(jiān)理-竣工驗收-交付使用”這一程序中各個步驟建設(shè)單位應(yīng)做的工作及有關(guān)主管部門批準文件，并將批準的基建投資計劃作為基建財務(wù)籌資、使用資金、會計核算的依據(jù)。
2．建立完善的內(nèi)控制度
內(nèi)部控制是指會計主體為保證業(yè)務(wù)活動的有效運行，保護資產(chǎn)的安全與完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整，而制定和實施的政策與程序。建立健全內(nèi)控制度，首先要全面準確地掌握項目施工管理信息，然后在此基礎(chǔ)上，制訂科學可行的規(guī)章制度。單位負責人以及各相關(guān)機構(gòu)和人員要提高認識、密切配合、堅決落實到位。
3．嚴格基本建設(shè)資金管理
嚴格按照上級主管部門批準的項目初步設(shè)計概算、年度投資計劃和基本建設(shè)支出預(yù)算支用基本建設(shè)資金，不得擠占、截留、挪用。預(yù)備費動用、設(shè)計變更、項目調(diào)整等重大調(diào)整項目，需報原初步設(shè)計審批部門批準。
4．加強招投標、合同管理
對招投標、合同條款中涉及財務(wù)會計資料、工程擔保、價款支付條件和方式、違約責任等方面的內(nèi)容，進行財務(wù)風險控制，不得違反現(xiàn)行財政財務(wù)有關(guān)規(guī)定。
5．完善工程價款結(jié)算制度
必須嚴格按照《水利建設(shè)資金管理辦法》、《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》（財建[2004]369號）的規(guī)定，和合同約定的條款辦理。工程價款支付必須具有監(jiān)理工程師簽署意見。預(yù)付款支付應(yīng)取得承包商提供的相應(yīng)擔保，進度款支付應(yīng)按合同條款規(guī)定足額扣留保留金，并要求承包商提供完稅發(fā)票。竣工支付應(yīng)具有承包商提供的工程竣工結(jié)算資料和合同最終結(jié)算價全部完稅發(fā)票。
6．提高項目財務(wù)管理人員的素質(zhì)
由于建設(shè)項目財務(wù)核算涉及面廣、情況復(fù)雜、專業(yè)性強，一個單體工程就涉及土建、設(shè)備、供水、供電、裝飾工程等十幾項分項工程核算。因此，必須加強財務(wù)會計人員培訓工作，培訓內(nèi)容可以從兩方面入手：一是對財會人員進行工程招投標、建筑承包合同、工程預(yù)決算以及工程定額費率、材料信息價格等內(nèi)容的培訓；二是對財會人員進行《基建財務(wù)會計制度》，《稅法》以及會計電算化培訓，把財務(wù)人員培養(yǎng)成既擅長財務(wù)、稅務(wù)，又懂施工基礎(chǔ)知識的復(fù)合型人才。
