一、引言
經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，本身在理論與實(shí)踐上也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。進(jìn)步的內(nèi)因?yàn)閷徲?jì)特別是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)自身在理論與實(shí)踐上的不斷突破、發(fā)展和完善，外因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及審計(jì)環(huán)境的不斷變化要求經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在目標(biāo)、內(nèi)容和程序等方面進(jìn)行不斷地自我修正和完善。隨著社會(huì)民主意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)公眾要求透明了解及監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的履責(zé)情況和公共部門運(yùn)行的效率與效果的呼聲越來(lái)越高，這對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提出了更高的要求。從我國(guó)過(guò)去開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成效來(lái)看，在實(shí)際工作中存在著幾方面的不足：一是對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)多，而對(duì)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)少，同步審計(jì)更少，“板子總打在政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的頭上”，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督的“公平性”受到質(zhì)疑；二是單方面審計(jì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任難以真正落實(shí)，在當(dāng)前的行政體制中，地方各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)干部是黨在當(dāng)?shù)貓?zhí)政團(tuán)隊(duì)的帶頭人，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大決策承擔(dān)最終決策人的責(zé)任，只審計(jì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部而不審計(jì)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)導(dǎo)致很多問(wèn)題的責(zé)任難以落實(shí)?；诖耍瑥?007年開始，我國(guó)部分省市就已經(jīng)開始了黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的試點(diǎn)工作（本文所探討的經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)專指“地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)”），同步審計(jì)工作在客觀、準(zhǔn)確的界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，全面考察領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)情況等方面的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)凸顯出來(lái)。如何順利高效地開展同步審計(jì)，充分發(fā)揮政府審計(jì)的公共監(jiān)督機(jī)制作用，將是政府審計(jì)機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)重要課題。本文就黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)中的責(zé)任界定進(jìn)行探討，以資借鑒。
二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)的意義
雖然同步審計(jì)在我國(guó)剛剛起步，其優(yōu)越性已經(jīng)在審計(jì)實(shí)踐中逐步體現(xiàn)出來(lái)，主要表現(xiàn)在：第一，有利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任的真正落實(shí)。對(duì)于某一經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)而言，需要黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部共同分擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，如果僅僅實(shí)施單方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，就可能出現(xiàn)“板子打錯(cuò)人”或者“該挨板子的人沒(méi)挨板子”的情況。另外，過(guò)去的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在違紀(jì)問(wèn)題上很少追究個(gè)人責(zé)任，許多違紀(jì)行為都是“集體決定”的，“責(zé)任由集體負(fù)責(zé)，實(shí)際是無(wú)人負(fù)責(zé)，集體研究決定成為許多單位集體違紀(jì)的借口”，有的私分國(guó)有資產(chǎn)的行為都是集體性的，導(dǎo)致許多違紀(jì)單位對(duì)審計(jì)署的點(diǎn)名、曝光有恃無(wú)恐。因此只有對(duì)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任“同步”審計(jì)，讓可能承擔(dān)主要經(jīng)濟(jì)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部同步接受問(wèn)責(zé)，才能全面、客觀、公允地評(píng)價(jià)其應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任，將問(wèn)責(zé)的板子真正打到具體的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人身上，使主要領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)法以“集體討論決定”的借口來(lái)為自己開脫。第二，實(shí)施同步審計(jì)有利于審計(jì)資源的節(jié)約。由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)要求相對(duì)較高，僅僅掌握專業(yè)的審計(jì)相關(guān)知識(shí)根本無(wú)法勝任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，還必須通曉經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、環(huán)境學(xué)、工程學(xué)、法學(xué)及計(jì)算機(jī)等方面的知識(shí)，同時(shí)還需要通曉黨委與政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作流程及可能存在的漏洞等等，這就使得能夠真正勝任此項(xiàng)工作的審計(jì)人員非常緊缺，而實(shí)行政府機(jī)構(gòu)改革后，審計(jì)機(jī)關(guān)所能擁有的在編人員都是有限的，無(wú)法通過(guò)大規(guī)模引進(jìn)審計(jì)人員來(lái)解決人手不足的問(wèn)題。在同步審計(jì)中，由于對(duì)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)大多都是重合或者交叉的，通過(guò)審計(jì)某一個(gè)事項(xiàng)的來(lái)龍去脈就可以達(dá)到同時(shí)審計(jì)多位領(lǐng)導(dǎo)干部的目的，節(jié)約了審計(jì)資源。在具體的審計(jì)實(shí)踐中，通過(guò)采取“一審多人”的辦法，對(duì)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)同時(shí)立項(xiàng)、同時(shí)審計(jì)、同時(shí)評(píng)價(jià)、同一報(bào)告，一次審計(jì)就同時(shí)反映多個(gè)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的共同責(zé)任和各自責(zé)任，節(jié)約了審計(jì)資源。第三，同步審計(jì)有利于經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的相互印證，使得審計(jì)結(jié)論能夠更加公允和客觀。在同步審計(jì)中，能夠收集到更多可用的證據(jù)，相關(guān)聯(lián)的證據(jù)之間能夠相互印證，有利于弄清經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)真實(shí)的來(lái)龍去脈，從而使經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定落到實(shí)處，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性、客觀性和有效性。
三、同步審計(jì)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定
（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的理論依據(jù)
對(duì)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定和解釋，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論研究的起點(diǎn)。陳波（2005）認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其更為準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是‘受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任’，即由于受托管理他人資產(chǎn)而承擔(dān)的相對(duì)于委托人的責(zé)任”。秦榮生（2004）認(rèn)為“現(xiàn)代政府審計(jì)不但因公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而且因公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展?！倍P(guān)于什么是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織第三屆大會(huì)發(fā)表的《關(guān)于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任指導(dǎo)方針》的東京宣言中，給其賦予如下定義：“公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是指受托經(jīng)營(yíng)公共財(cái)產(chǎn)的機(jī)構(gòu)或人員有責(zé)任匯報(bào)對(duì)這些財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理情況，并負(fù)有財(cái)政管理和計(jì)劃項(xiàng)目方面的責(zé)任”。根據(jù)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的觀點(diǎn)，受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)或人員，由于其資源或資金主要由國(guó)家或地方提供，由此便產(chǎn)生了與這些提供資源或資金有關(guān)方面的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系。
在我國(guó)，地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任在本質(zhì)上也體現(xiàn)為公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即政府官員應(yīng)按照法律規(guī)定取得公共資源，合法并經(jīng)濟(jì)有效地使用公共資源，從而最大限度地提高公共福利。由于公共資源主要來(lái)自于征稅，“受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任”又常常被通俗化地理解為政府對(duì)納稅人所承擔(dān)的責(zé)任（陳波，2005）。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，人民是國(guó)家的主人，這是由我國(guó)社會(huì)主義制度的性質(zhì)所決定的，地方各級(jí)黨委和政府，本質(zhì)上是接受代表人民的人民代表大會(huì)的委托，對(duì)公共資源行使管理和支配的權(quán)利。這時(shí)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)和其同級(jí)人民政府便發(fā)生了公共資源的委托和受托關(guān)系，各級(jí)黨委和政府在接受委托后，就負(fù)有公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，各級(jí)黨委和政府是否切實(shí)地履行了公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，就必須由政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審計(jì)公正地對(duì)其履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任作出評(píng)價(jià)，進(jìn)而確定或解除其所負(fù)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
將經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定為“受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任”對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的指導(dǎo)意義在于：第一，奠定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的理論基礎(chǔ)，即公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任乃是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的直接目的就是評(píng)價(jià)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)其受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，而最終目的就是要監(jiān)督和促進(jìn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。第二，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)務(wù)中確定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容和范圍提供了理論依據(jù)，即確立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容和范圍的基本原則是“以權(quán)定責(zé)、以責(zé)定評(píng)”。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)充分關(guān)注黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的公共經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任，而對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任以外的其他責(zé)任不作評(píng)價(jià)，既全面關(guān)注受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，又不盲目擴(kuò)大范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)畢竟不是紀(jì)委和組織部，這在一定程度上也規(guī)避了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）同步審計(jì)中各自經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定
經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定應(yīng)遵循“以權(quán)定責(zé)，以責(zé)定評(píng)”的原則，即采取“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)分管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的思路，權(quán)力在哪里，責(zé)任就在哪里。但是在我國(guó)當(dāng)前的行政體制中，地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部在工作職能上并不完全獨(dú)立，是既有分工又有合作的關(guān)系，既有共同承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也有各自承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，要明確界定黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任有較大的難度。因此，一方面需要根據(jù)我國(guó)行政體制中相關(guān)的法律法規(guī)賦予黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部各自的權(quán)力和職責(zé)來(lái)進(jìn)行界定，另一方面更要依據(jù)各地黨委和政府開展工作的實(shí)際情況來(lái)界定。根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，可以對(duì)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行如下對(duì)比：
1.黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的區(qū)別
黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要體現(xiàn)在重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策的制定和執(zhí)行上，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的重心在于與其經(jīng)濟(jì)決策權(quán)相匹配的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要體現(xiàn)在全部政府性資金的運(yùn)動(dòng)上，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的重心在于與其經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行權(quán)相匹配的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此對(duì)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的考量主要包含出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)措施是否符合法律法規(guī)及國(guó)家的方針政策，本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展是否符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定是否務(wù)實(shí)和具有開拓性，已經(jīng)作出的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程及取得效果的情況等；對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的考量則包括貫徹執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、黨和國(guó)家關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的重大方針政策及決策部署和地方黨委制定的政策措施情況，對(duì)重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況，政府債務(wù)管理情況，對(duì)提高民生的具體措施等。
2.黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的聯(lián)系
在實(shí)際工作中，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作和職能并不是完全獨(dú)立的，經(jīng)?；ビ薪徊?，互有合作，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任上也有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系：第一，所有黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部都必須為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展負(fù)責(zé)，都要對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策和重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的程序和效果負(fù)責(zé)；第二，所有主要領(lǐng)導(dǎo)干部都必須對(duì)貫徹執(zhí)行國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)政策的情況負(fù)責(zé)，在界定各自經(jīng)濟(jì)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)上有共同之處；第三，所有主要領(lǐng)導(dǎo)干部都必須對(duì)所轄工作范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)收支、財(cái)政收支及重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益型負(fù)責(zé)；第四，所有主要領(lǐng)導(dǎo)干部都必須對(duì)各自遵守廉政規(guī)定的情況負(fù)責(zé)。
3.具體事項(xiàng)中黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定
如前所述，從職能上來(lái)說(shuō)，地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任各有所不同，可以按照“以權(quán)定責(zé)”的原則來(lái)界定。但在實(shí)際工作中，各領(lǐng)導(dǎo)干部的職能往往是交叉的，政府主要負(fù)責(zé)人同時(shí)擔(dān)任黨委的副書記，協(xié)助黨委決策，政府的一至兩位負(fù)責(zé)人擔(dān)任黨委常委，參與黨委的決策，而黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部也往往參與到具體的決策執(zhí)行中，因此在界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)應(yīng)以每個(gè)人具體應(yīng)履行和實(shí)際履行的職責(zé)為準(zhǔn)，并區(qū)分直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。例如某事項(xiàng)屬于某領(lǐng)導(dǎo)干部直接決策或?qū)徟?，由該領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)直接責(zé)任；某違規(guī)或違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律事項(xiàng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策，且大多數(shù)班子成員一致同意，由領(lǐng)導(dǎo)班子的負(fù)責(zé)人承擔(dān)主管責(zé)任；某違規(guī)或違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律事項(xiàng)雖然經(jīng)過(guò)了領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，但在大多數(shù)班子成員反對(duì)的情況下，由領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)人最后拍板決定的，該負(fù)責(zé)人作為主管人員承擔(dān)直接責(zé)任；某違規(guī)或違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律事項(xiàng)未提交班子集體研究，由某領(lǐng)導(dǎo)干部擅自決定的，該領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)直接責(zé)任；某違規(guī)或違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律事項(xiàng)是由于某領(lǐng)導(dǎo)干部疏于管理造成，該領(lǐng)導(dǎo)干部并不知情，則該領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)主管責(zé)任；某領(lǐng)導(dǎo)干部在廉潔自律方面出現(xiàn)了不合法事項(xiàng)，則由該領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)直接責(zé)任；在某領(lǐng)導(dǎo)干部工作所轄范圍內(nèi)出現(xiàn)了違規(guī)或違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律事項(xiàng)，但又不屬于歸入直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的事項(xiàng)，則該領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
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