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促進(jìn)煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅整體框架構(gòu)思

一、財稅政策支持煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的必要性

煤炭是我國的基礎(chǔ)能源和重要原料,在未來較長的時期內(nèi),煤炭仍將是我國能源安全的基礎(chǔ)。煤炭工業(yè)是國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重點行業(yè)之一。

生態(tài)環(huán)境與自然資源是一種共享資源,具有典型的公共物品屬性;發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟具有很強的正外部效應(yīng),社會收益大于個人收益。因此,需要政府更多、更積極地干預(yù)。同時,循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)是一種全新的挑戰(zhàn)性產(chǎn)業(yè),該產(chǎn)業(yè)的建設(shè)周期較長,前期投入多,很多經(jīng)營是微利甚至不盈利的,資本的趨利性使得私人部門對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的積極性不高,有的甚至不愿介入,因此需要政府加以引導(dǎo)和支持。政府介入的另一個原因是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是涉及到一個行業(yè)、地區(qū)甚至國家戰(zhàn)略發(fā)展的長遠(yuǎn)構(gòu)想,其短期經(jīng)濟效益可能無法滿足某些個體的現(xiàn)階段局部利益需求,必須通過政府力量從長遠(yuǎn)利益和全局戰(zhàn)略的角度加以引導(dǎo),甚至在必要時禁止一些對社會有害的行為,進(jìn)而強制提供生態(tài)有益的物品,即優(yōu)效品(Merit Goods),如禁止或限制排污,提供相關(guān)教育等。

由于煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的外部性和戰(zhàn)略性,這就需要政府對其進(jìn)行支持,財稅政策就是重要手段。但目前相關(guān)財稅政策零散,設(shè)計缺乏整體性和系統(tǒng)性。

二、促進(jìn)煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅框架整體設(shè)計

目前,煤炭工業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的過程中,在資金、技術(shù)、市場等方面面臨問題,一些發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟試點的煤炭企業(yè)出現(xiàn)了“循環(huán)不經(jīng)濟”的尷尬局面,嚴(yán)重影響了煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的動力和積極性。因此,需要全面、系統(tǒng)地設(shè)計、構(gòu)建引導(dǎo)煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅政策。

首先,應(yīng)引導(dǎo)其循環(huán)經(jīng)濟項目投資行為。對于煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟項目,政府可以在企業(yè)所得稅、資源稅方面給予優(yōu)惠,而且對于特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級煤炭循環(huán)經(jīng)濟項目,國家財政可以采取直接投資方式予以支持。

其次,應(yīng)引導(dǎo)其循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)的研發(fā)行為、支持技術(shù)研發(fā)、示范推廣、教育培訓(xùn)。技術(shù)的先進(jìn)、可行性直接決定著循環(huán)經(jīng)濟的成敗。政府應(yīng)鼓勵單位和個人開展煤炭循環(huán)經(jīng)濟的技術(shù)研發(fā),在所得稅政策和營業(yè)稅政策方面予以優(yōu)惠。政府預(yù)算投入在煤炭循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)研發(fā)、示范推廣、教育培訓(xùn)方面也應(yīng)予以支持。

再次,應(yīng)引導(dǎo)其產(chǎn)品生產(chǎn)行為,同時引導(dǎo)社會消費行為,倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)和消費。對于生產(chǎn)過程中浪費資源、破壞環(huán)境的煤炭企業(yè),考慮從資源環(huán)境類稅、消費稅方面給予限制;對于生產(chǎn)中綜合利用資源的產(chǎn)品,可以通過增值稅政策、政府采購予以支持。


最后,應(yīng)考慮建立“綠色關(guān)稅”體系和加強煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟行政監(jiān)管。

基于對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的正向引導(dǎo)和逆向限制,筆者設(shè)計了如圖1所示的煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟財稅政策框架,以引導(dǎo)煤炭企業(yè)的經(jīng)濟行為。

三、促進(jìn)煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的稅收政策

參照國際慣例,結(jié)合我國實際,在調(diào)整和優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟稅費政策體系中,既要立足我國循環(huán)經(jīng)濟政策的目標(biāo)導(dǎo)向和煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的現(xiàn)實需要,同時又要考慮我國稅制的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和發(fā)展方向;既要有利于促進(jìn)國家循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略的實施,又要符合稅制發(fā)展的整體要求;既要間接引導(dǎo)與直接激勵相結(jié)合,又要鼓勵性政策與限制性政策相結(jié)合。

(一)促進(jìn)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟投資的稅收政策

1.企業(yè)所得稅政策

煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟一般需要巨額設(shè)備資金投入,如何降低煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟初期資金投入壓力,快速回收投資減輕其負(fù)擔(dān)?在促進(jìn)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟投資上,企業(yè)所得稅的政策重點可以從煤炭企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟項目的關(guān)鍵設(shè)備投資抵稅、計提折舊,煤炭企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)品所取得的收入減計納稅等方面給予傾斜。

2.資源稅政策

制定鼓勵煤炭企業(yè)提高煤炭資源回采率、提高煤炭開采伴生資源綜合開采利用的資源稅稅收優(yōu)惠政策。煤炭企業(yè)實際回采率高于設(shè)計的回采率,可實施優(yōu)惠的資源稅稅率;煤炭開采過程中伴采其他礦產(chǎn)資源的,資源稅稅率與綜合資源回采率、綜合資源利用率掛鉤。

(二)引導(dǎo)煤炭產(chǎn)品綠色生產(chǎn)和消費的稅費政策

稅收對綠色生產(chǎn)和消費的調(diào)節(jié)主要通過產(chǎn)品的價格來體現(xiàn)。上述促進(jìn)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟投資的稅收政策雖然也可以最終反映到產(chǎn)品價格上,但其調(diào)節(jié)的主要著力點還是在煤炭企業(yè)的投資行為,其傳導(dǎo)政策信號到產(chǎn)品購買者方面需要一個過程,作用不直接。從引導(dǎo)煤炭產(chǎn)品綠色生產(chǎn)和消費的角度考慮,可從以下幾個方面進(jìn)行考慮。

1.增值稅

煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟對資源綜合利用企業(yè)來說,以成本非常低的廢渣等廢棄物為原料進(jìn)行生產(chǎn),產(chǎn)品增值部分所占比例較高,而使用的廢棄物又不能取得增值稅專用發(fā)票,或雖然取得相關(guān)數(shù)據(jù),但抵扣率低于征收率,在按增值的比例繳納增值稅時,形成高征收低抵扣的狀況,與其他非循環(huán)利用資源的企業(yè)相比要繳納更高比例的稅收。為了鼓勵煤炭企業(yè)綜合開發(fā)利用資源,可考慮增值稅優(yōu)惠政策。
2.消費稅

我國消費稅調(diào)整充分體現(xiàn)了國家利用稅收手段促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展,鼓勵發(fā)展環(huán)境保護型、資源節(jié)約型、高附加值產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向。目前消費稅應(yīng)加以完善:需將目前尚未納入消費稅征收范圍且不符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的高耗能產(chǎn)品、資源消耗品等納入消費稅征稅范圍;現(xiàn)行消費稅征收范圍應(yīng)擴大到煤炭產(chǎn)品,逐步調(diào)高稅率;通過稅收手段來調(diào)節(jié)消費者的消費行為,鼓勵廣大消費者進(jìn)行綠色消費、清潔消費。

3.資源稅

通過征收資源稅以提高煤炭開采成本和煤炭價格,改變我國目前以銷售量或自用量來征收資源稅的情形,使煤炭資源的開采和利用更具效率。應(yīng)由現(xiàn)行的以銷售量和自用量為計稅依據(jù)改為以銷售收入為計稅依據(jù),并適當(dāng)提高資源稅的稅率;實行差別稅率,與煤炭開采過程中的煤炭回采率掛鉤,回采率低的稅率高、回采率高的稅率低;對亂采濫用、回采率低的開采者采用高稅率,課以重稅,以示懲罰,引導(dǎo)企業(yè)出于利潤最大化的目的珍惜與節(jié)約資源。

4.環(huán)境稅

國務(wù)院頒布的《節(jié)能減排綜合性工作方案》中已明確提出要研究建立環(huán)境稅,財稅部門也在積極考慮運用稅收手段加強環(huán)境保護。按照“誰污染誰繳稅”的原則,可以將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活廢棄物等收費制度改為征收環(huán)境稅。同時,對保護環(huán)境的煤炭企業(yè),按其對環(huán)境資源保護程度進(jìn)行稅收減免。環(huán)境稅收取得的收入可以作為開發(fā)污染防治技術(shù)的科學(xué)研究經(jīng)費和煤炭工業(yè)生態(tài)環(huán)保的獎勵基金。

5.排污權(quán)交易制度

煤炭工業(yè)還應(yīng)逐步開展排污權(quán)交易試點,建立排污權(quán)交易制度,控制煤炭企業(yè)排污,最大限度保護生態(tài)環(huán)境。煤炭工業(yè)可在“總量控制”前提下,實行排污權(quán)有償取得。政府通過招標(biāo)、拍賣等方式,將排污權(quán)有償出讓給排污者,改變目前煤炭企業(yè)(主要是焦化企業(yè))隨意排污、不顧成本的狀況。

(三)鼓勵煤炭企業(yè)節(jié)能減排和資源綜合利用技術(shù)推廣的稅收政策

循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)對于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟具有決定性作用。促進(jìn)煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的稅收政策,不僅應(yīng)注意循環(huán)經(jīng)濟項目的投資和產(chǎn)品消費,同時還應(yīng)注重循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)技術(shù)的推廣和應(yīng)用,推動相關(guān)技術(shù)向商業(yè)化轉(zhuǎn)化。

(四)調(diào)整相關(guān)貨物進(jìn)出口的稅收政策,建立“綠色關(guān)稅”體系

“綠色關(guān)稅”體系在煤炭工業(yè)的體現(xiàn)是限制一些煤炭資源產(chǎn)品的出口,特別是繼續(xù)限制高污染(煤焦)產(chǎn)品出口,改善我國的煤炭資源出口結(jié)構(gòu),鼓勵高附加值的煤炭產(chǎn)品出口,保護國內(nèi)煤炭資源。應(yīng)對國內(nèi)目前不能生產(chǎn)的煤炭工業(yè)污染治理設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測儀器以及環(huán)境無害化技術(shù)等進(jìn)口產(chǎn)品,減征進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。

四、促進(jìn)煤炭企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財政政策

(一)預(yù)算投入政策

工業(yè)化國家一般通過預(yù)算投資、預(yù)算補貼、財政貼息和開發(fā)投入等方式來發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。煤炭企業(yè)是高能耗、高污染的企業(yè),煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展直接影響國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展情況。因此需將煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟納入政府公共預(yù)算支持范圍。

1.在經(jīng)常性預(yù)算中逐步提高煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的支出預(yù)算

未來政府財政預(yù)算改革的基本取向是建立公共財政,預(yù)算資金安排要體現(xiàn)公共性、政策性的客觀要求。由于煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟具有鮮明的正外部性,屬于社會共同需要的范疇,因此提高煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的支出預(yù)算與公共財政改革是吻合的。支持煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的經(jīng)常性預(yù)算主要用于:(1)煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的科技研究與開發(fā);(2)煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)示范和推廣;(3)煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟教育和培訓(xùn);(4)煤炭工業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟管理監(jiān)督體系建設(shè)。

2.在建設(shè)性預(yù)算中加強財政對煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的投資力度

(1)逐步提高投資占預(yù)算內(nèi)投資的比重;(2)更多利用貸款貼息方式;(3)選擇一些特殊重要的、投資數(shù)額巨大的國家級項目,國家財政可采取直接投資方式予以支持。

3.完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度,設(shè)立中央對地方煤炭循環(huán)經(jīng)濟專項撥款

政府間的轉(zhuǎn)移支付制度是公共財政體系的一個重要內(nèi)容,是市場經(jīng)濟國家的通行做法。我國由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡,區(qū)域間的政府財力相差懸殊,地方財政富裕的東部沿海基本沒有大型煤炭企業(yè),而在西部和中部省份,有我國主要的大型煤炭企業(yè),因此這些省份往往是煤炭工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的大省和財政窮省。因此,建議設(shè)立中央對地方政府的煤炭循環(huán)經(jīng)濟專項撥款。

(二)政府采購政策

市場經(jīng)濟國家政府通常把環(huán)境保護、資源節(jié)約與合理開發(fā)等特定目標(biāo)納入政府采購?fù)ūP考慮。循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法規(guī)定,國家實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政府采購政策,使用財政性資金進(jìn)行采購的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品。

對于煤炭工業(yè),各級政府應(yīng)將煤矸石磚納入政府采購的范圍。煤矸石是煤炭開采過程中的廢棄物,煤矸石堆放不僅占地,而且煤矸石山周圍的地下水會受到一定程度的污染。將煤矸石制造成建筑用的矸石磚,是典型的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。然而,目前煤矸石磚缺乏市場,虧損的多,因此需將其納入政府采購的范圍。通過政府直接采購,引導(dǎo)和示范煤矸石磚的使用,為煤矸石磚擴大市場,通過擴大生產(chǎn)規(guī)模和降低煤矸石磚的流通和營銷成本,降低煤炭企業(yè)循環(huán)利用煤矸石的成本。
【參考文獻(xiàn)】

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