一、研究高校財務管理體制的背景
（一） 教育部提出“深化高校財務管理體制改革”
最近三年來，有兩個文件中提到“高校財務管理體制改革”，引起了我們對研究高校財務管理體制的重視。
1.2007年1月15日，教育部、財政部發(fā)布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》第二條規(guī)定：“進一步深化改革，建立與公共財政體制和現代大學制度相適應的高校財務管理體制與運行機制?！?br />
2.2008年9月17日，中共教育部黨組印發(fā)了《貫徹落實<建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃>實施辦法》第十六條規(guī)定：“深化高校財務管理體制改革，健全高校各級經濟責任制，探索建立直屬高?？倳嫀熤贫龋^續(xù)推行和完善高校內部會計委派制?！?br />
這兩個文件都強調了“改革”，改革是事業(yè)發(fā)展的動力，也是高校財務可持續(xù)發(fā)展的動力。高校財務管理體制之所以需要改革，是高校財務環(huán)境的變化要求“深化高校財務管理體制改革”。
（二）建國以來高校財務管理體制類型的演變
改革是為了開創(chuàng)未來，但必須總結歷史經驗。建國以來高校財務管理體制已經歷了六次變革。
1.“統(tǒng)一領導、集中管理、統(tǒng)一核算”
在計劃經濟體制下，我國高校實行的是“統(tǒng)一領導、集中管理、統(tǒng)一核算” 的財務管理體制。
2.“統(tǒng)一領導、集中管理”
1982年1月11日，教育部發(fā)布的《部屬高等學校財務管理試行辦法》第四條規(guī)定：“部屬高等學校的財務工作應當實行‘統(tǒng)一領導、集中管理、分工負責、權責結合’的原則?！?br />
3.“統(tǒng)一管理、一級核算”與“統(tǒng)一管理、兩級核算”
1986年10月15日，國家教委、財政部頒布的《高等學校財務管理改革實施辦法》第十條規(guī)定：“高等學校內部的經費管理，原則上實行‘統(tǒng)一管理、一級核算、定額包干、節(jié)余留用’的辦法。規(guī)模較大的院校，對本校財務管理基礎較好的單位，可以實行‘統(tǒng)一管理、兩級核算、經費包干、節(jié)余留用’的辦法?！?br />
4.“一級核算、二級管理”與“二級核算、二級管理”
1989年5月13日，國家教委發(fā)出的《關于適當集中財權加強財務管理的意見》第二條規(guī)定：“根據當前實際情況和管理要求，各院校原則上應實行‘一級核算、二級管理’的財務管理體制，規(guī)模較大而且具備條件的院校也可以實行‘二級核算、二級管理’的財務管理體制?！?br />
5.“統(tǒng)一領導、集中管理” 與“統(tǒng)一領導、分級管理”
1991年4月8日，國家教委、財政部發(fā)布的《高等學?！鞍宋濉逼陂g財務工作的若干意見》第一條規(guī)定：“完善統(tǒng)一領導、分級管理的校內財務管理體制?！?br />
1997年6月23日，《高校財務管理制度》規(guī)定，高等學校實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的財務管理體制；規(guī)模較大的學校實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的財務管理體制。
6.“統(tǒng)一領導、集中管理” 與“統(tǒng)一領導、分級管理、集中核算”
2007年1月15日，教育部、財政部發(fā)布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》第五條規(guī)定：“高等學校應實行‘統(tǒng)一領導、集中管理’的財務管理體制，規(guī)模較大的學校也可實行‘統(tǒng)一領導、分級管理、集中核算’的財務管理體制?！?br />
上述六個規(guī)章顯示了高校財務管理體制這樣的發(fā)展軌跡：“統(tǒng)一管理、兩級核算”→“ 一級核算、二級管理”或“二級核算、二級管理”→“ 適當集中財權，統(tǒng)一領導、分級管理”或“統(tǒng)一領導、集中管理”→“ 統(tǒng)一領導、分級管理、集中核算”。從上述我國高校財務管理體制類型演變的軌跡可以看出，我國高校財務管理體制類型完成了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉化過程，經過了逐步完善與成熟的過程。
（三） “統(tǒng)一領導、分級管理的校內財務管理體制”應始于20世紀80年代中期
一般認為，我國高校“統(tǒng)一領導、分級管理” 的財務管理體制是從“20世紀90年代以后出現的”。如仝乃禮、趙莉萍認為：“20世紀90年代以后出現的‘分權’體制，即‘統(tǒng)一領導，分級管理’的管理體制?！鄙鲜鰧W者的依據可能是《高等學?！鞍宋濉逼陂g財務工作的若干意見》的第一條規(guī)定：“完善統(tǒng)一領導、分級管理的校內財務管理體制?！钡牵?986年10月15日的規(guī)定已有了“統(tǒng)一領導、分級管理”的雛形，而1989年5月13日的規(guī)定已明確了“統(tǒng)一領導、二級管理’的財務管理體制?！币虼?，1991年4月8日的規(guī)定就提的是“完善”和“繼續(xù)實行”統(tǒng)一領導、分級管理的財務管理體制。
（四）這次改革緣于21世紀以來高校財務環(huán)境發(fā)生了重大變化
1.校外財務環(huán)境的變化
（1）實行部門預算制度；（2）實行政府采購制度；（3）實行國庫集中收付制度；（4）實行收支兩條線制度；（5）實行新的“政府收支分類改革方案”。
2.校內財務環(huán)境的變化
（1）高校后勤實現社會化；（2）校辦企業(yè)改制與高校脫鉤；（3）獨立學院獨立于母體；（4）擴招引起籌資活動凸現，并大建新校區(qū)；（5）并校造成多校區(qū)格局；（6）非義務教育收費成為高?；I資的重要渠道。
二、財權配置是財務管理體制的核心
（一） 財權的涵義
所謂財權，是指財務主體擁有財力方面的一組權利束，財權的核心是支配權?！冬F代漢語詞典》解釋：“權力：職責范圍內的支配力量?！薄妒袌鼋洕笤~典》解釋：“財權指某個地區(qū)、部門或單位對一定財力（資金）所具有的支配使用權，即控制、管理、使用權。”
（二） 財權配置是高校財務管理體制的核心
在論述高校財務管理體制時，學者們注意到“管理權限的劃分是管理體制的核心”。
王大勇認為：“‘體制，是指國家機關、企業(yè)事業(yè)單位的權限劃分和按照這種劃分所設置的機構，所形成的組織、制度與體系。’其核心是管理權限的劃分。財務管理體制是調節(jié)和反映財務關系的制度和辦法。高等學校財務管理體制是正確處理高校各種財務關系的重要管理制度和組織形式，是國家預算管理體制的具體化，是教育管理體制的重要組成部分，是高校經濟活動正常運轉的核心和基礎?！?br />
白云龍認為：“體制問題是管理工作中的根本問題。完善高校內部的財務管理體制，其實質是學校內部財務管理權限的調整和再分配，其中隱含著利益關系的界定和劃分?！?br />
羅小紅認為：“高等學校財務管理體制是高等學校財務關系的表現形式，是高等學校財務管理權限劃分和財務管理機構設置的體系制度?！?br />
程相斌認為：“財務管理體制的核心是劃分財權，建立和完善經濟責任制度財務管理體制是通過合理劃分財權，建立責權分明、責權利相結合的經濟責任制，以理順財務關系，使高校的財經工作和財務活動在校（院）長、總會計師和學校財務機構的領導和組織下順利進行?！?br />
可能限于論文篇幅，上述學者未進一步論述財權配置中集權與分權、事權與財權以及財權配置的載體。本文下面論述高校財權配置中的這些問題。
三、集權與分權
財務管理體制的核心在于對集權與分權的有效選擇。高校的校級與二級單位之間，不同于中央政府與地方政府、也不同于母公司與子公司，因為二級單位不是具有“決策權”的自主辦學的實體，而是只有“執(zhí)行權”部門。這個關鍵點是研究高校集權與分權問題必須注意的，也是研究高校財務管理體制必須注意的。
（一）我國學者關于“適度分權”的論述
劉啟勝認為：“在新財務管理體制下，學校保留統(tǒng)一制定學校財務方針政策和財務規(guī)章制度、制定經費分配政策的權力，通過適度分權、授權，將人事、教學和科研等方面的權力下放給學院，同時按照財權與事權相結合的原則，也將部分財權下放給學院分級管理?！?
曹勇認為：“適度分權、授權，在合理制訂具體到每個院系的預算的基礎上，對各院系實行目標管理，將部門預算框架下的權力下放給各院系領導，并將其作為各部門執(zhí)行任務的控制機制和考核激勵機制，對各院系的預算執(zhí)行過程進行必要的控制，保證各部門的活動不偏離企業(yè)的目標，并對各院系的預算執(zhí)行情況進行考核，根據各院系的預算完成情況確定獎懲，充分調動各院系的積極性?！?
（二）筆者認為，即使“統(tǒng)一領導、分級管理”，也應“適度集權”
1990年明確“統(tǒng)一領導、分級管理”后強調“適度集權”。1990年4月12日，國家教委發(fā)布的《關于委屬高校一九九O年財務工作的若干意見》第三條規(guī)定：“適當集中財權，加強財務工作的統(tǒng)一領導?！?br />
1991年4月8日，國家教委、財政部發(fā)布的《高等學校“八五”期間財務工作的若干意見》第一條規(guī)定：“適當集中財權，完善統(tǒng)一領導、分級管理的校內財務管理體制。完善高等學校內部統(tǒng)一領導、分級管理的財務管理體制。在繼續(xù)實行高校內部財務分級管理的同時，必須加強財務工作的統(tǒng)一領導，堅持“一支筆”審批制度，集中財權?！?br />
2000年6月12日，教育部、財政部發(fā)布的《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》第二條第五款規(guī)定：“高等學校校內結算中心的主要任務是適當集中財力，加強內部資金管理，防止體外循環(huán)，不得超出業(yè)務范圍從事非法集資、高息攬存、儲蓄或發(fā)放貸款等金融業(yè)務。”
2002年2月11日，教育部、財政部發(fā)布的《關于清理檢查直屬高校資金往來情況，加強資金管理確保資金安全的通知》第二條規(guī)定：“加強資金集中管理，實行會計委派制?！?br />
從上面的部門規(guī)章可以得出結論，在規(guī)定“統(tǒng)一領導、分級管理的財務管理體制” 時，都強調了“適當集中財權”；并提出“集中核算”、“加強資金集中管理”、實行會計委派制。上述政府實行的實行部門預算制度、政府采購制度、國庫集中收付制度、收支兩條線制度等這些高度集權的措施，高校財務必須執(zhí)行。
恩格斯曾在《集權和自由》指出：“集權是國家的本質，國家的生命基礎，而集權之不無道理正在于此。每個國家必然要力求實現集權，每個國家，從專制君主政體起到共和政體止，都是集權的。美國是這樣，俄國也是這樣。沒有一個國家可以不要集權，聯邦制國家需要集權，絲毫也不亞于發(fā)達的集權國家。只要存在著國家，每個國家就會有自己的中央，每個公民只是因為有集權才履行自己的公民職責?！?
謝志華指出：“最好的集權就是有效的分權、分權職責明確，并相互協調一致本身就實現了集權的要求。這兩者之間尤其要調劑有度，協同使用。而有效控制此‘度’的根源就在于，明確財務申批者的權、責、利。這個無形的尺度使集權與分權并存而不產生矛盾，誰的權責所在，誰來控制財權。清晰界定各自的權、責、利。”
四、財權與事權的關系
（一）財權與事權概念的由來
前已述及財權的概念。財權與事權的概念首先來自財政。許毅、陳寶森指出：“財權和事權也是聯系在一起，我國的社會制度決定國民經濟的主體是國營企業(yè)與事業(yè)。國營企業(yè)和事業(yè)歸哪一級管理，即事權放在哪一級，財權也相應放在哪一級。……地方財權的大小和中央劃給地方的事權應當一致起來。……地方財權的大小，表現在事權的劃分上，反映在各項支出的支配權上。” 這可能是最早的經典解釋了。
李剛認為：“事權和財權的概念為中國財政理論所特有，國際財政分權理論基本上不使用這樣的表述。這一理論和概念的形成，與中國計劃經濟歷史密切相關。事權和財權及兩者的統(tǒng)一，比較權威的表述，是財權和政權總是聯系在一起，有政權就必須有財權，否則無法實現其政治經濟任務?！?
張揚認為：“事權是按照各部門的職能分工、業(yè)務性質進行劃分，并以經濟責任的形式得以體現，同時通過業(yè)績考核對其經濟責任履行情況進行評價。但是，事權的行使和經濟責任的履行必須有財權作保障，才能有效保證各預算單位嚴格按預算完成預定目標，各司其職。事權是本質，財權是保障，賦予財權才能使事權得以落實。財權集中表現在收入權和支出權兩方面，各責任部門履行其職責就必然發(fā)生支出，即通過支出行使事權。所以，要考核其業(yè)績就必須使行為人能通過支出權的行使調整其行為，以實現預算目標。否則脫離了財權的事權就是一種空洞的權利，履行職責就是一種被動行為。”
（二） “財權與事權統(tǒng)一”還是“財權與事權相結合”
1.提到“財權與事權統(tǒng)一”的有：
1994年7月3日，國務院頒布的《關于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》 第二十二條規(guī)定：“為實現事權與財權的統(tǒng)一，要進一步改革教育經費管理體制?！?br />
1994年11月17日，國家教育委員會發(fā)布的《關于當前國家教委委屬高校財經工作中幾點意見的通知》第二條規(guī)定：“學校內部應建立和完善各級經濟責任制，按照財權和事權統(tǒng)一的原則，明確學校領導、校級財務部門和二級財務部門及有關管理人員的經濟權限和應承擔的職責，進行定期檢查和考核?！?br />
2.提到“財權與事權相結合”的有：
2007年1月15日，教育部、財政部發(fā)布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》第十二條規(guī)定：“高等學校應根據財權與事權相結合的原則，探索建立與目標、任務、績效掛鉤的資源分配機制?！?br />
（三）采用“財權與事權統(tǒng)一”與“財權與事權相結合” 哪個為宜
1.關于對“財權與事權統(tǒng)一”爭議
原財政部副部長樓繼偉在“中國發(fā)展高層論壇”2006年會上表示，事權與財權要統(tǒng)一是“一個錯誤的概念”。還有的學者認為：“事權與財權的不統(tǒng)一是多數國家的通常做法?！薄霸诶眄樦醒肱c地方的財政關系中，我國一些實際部門和學術界似乎有一種約定俗成的觀點，即‘事權與財權統(tǒng)一論’；有的甚至把它作為理順中央與地方財政關系的準則，作為財政管理體制改革的方向。這個論點在理論上是否站得住，在實踐中是否行得通，很值得進一步探討。究竟采用哪一種改革思路?我們主張按照世界多數國家通常的做法，財權適當集中在中央，事權以地方為主?！?br />
2.“相匹配”的提法
黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中強調：“合理界定各級政府的事權，調整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府間的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制?！?br />
3.筆者的觀點
類似的表述還有財權與事權“相一致” 、“相對應”、“相對稱”、“相平衡”等等。劉維民、齊紅更明確指出：“建立‘錢隨事走’的預算觀念?！?br />
筆者認為，采用財權與事權相匹配，財權與事權相結合或事權與財權相適應為宜。注意：這兩者關系是“財權”在前，“事權”在后，即財權與事權相匹配（辦多少事有多少錢保障），而不是事權與財權相匹配（有多少錢辦多少事了）。
五、高校預算是財權配置的載體
（一） 高校預算在財權配置中的作用
1.財權配置中主導作用
2007年1月15日，教育部、財政部發(fā)布的《關于“十一五”期間進一步加強高等學校財務管理工作的若干意見》第十三條規(guī)定：“高等學校應充分發(fā)揮預算在資源配置中的主導作用?！A算執(zhí)行的責任應分解到校內各部門、各單位。”
2.全校經濟工作的指揮棒作用
2000年6月12日，教育部、財政部發(fā)布的《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》第一條第一款規(guī)定：“學校預算一經正式確定，就應成為全校經濟工作的‘指揮棒’?！?br />
已有的研究成果還表明，“高校預算管理體制”是高校財務管理體制的核心，是財務管理體制的主導環(huán)節(jié)，它負責高校的財權配置問題。
（二） 高校預算的定義未突出“財權配置”
刁育敏認為：“高等學校財務預算是高等學校根據自身事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度收支計劃。高等學校預算是國家預算的重要組成部分，是學校經濟命脈的中樞神經，是帶動學校經濟工作的龍頭，是整個學校財經管理的核心，它反映了高等學校事業(yè)計劃和工作任務的規(guī)模和方向，是高等學校財務工作的基本依據?！?br />
于輝認為：“高等學校預算是指高等學校根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。也可以說，高等學校預算是高等學校年度內所要完成的事業(yè)計劃和工作任務的貨幣表現，是高等學校日常組織收入和控制支出的依據。同時，它是一個學校的規(guī)模和事業(yè)計劃的財力保證，也是高等學校對事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映?！?br />
張和生認為：“高校預算是指高校根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。也可以說，高校預算是高校年度內所要完成的事業(yè)計劃和工作任務的貨幣體現，是高校日常收入組織和支出控制的依據，也是一個高校的規(guī)模和事業(yè)發(fā)展方向的綜合反映?！?br />
林慧卿認為：“高校財務預算是指高校根據學校各項事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，是學校經濟狀況的綜合反映，包含高校全部資金的收支內容。預算管理的好壞將直接影響到高校的財務狀況和持續(xù)發(fā)展能力。因此如何做好預算管理工作，對推進學校穩(wěn)定、協調、快速發(fā)展具有重要意義?！?br />
在編制高等學校預算時，經常用到經濟學上的“切蛋糕”理論。中央宣傳部理論局指出：“經濟學家們往往把國民收入總量比喻成‘蛋糕’，而把收入分配比喻成‘切蛋糕’?！案狻那懈詈头峙涫莻€變量，切多切少、切大切小、怎樣分配很有講究?！?中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林指出：中國已到了“不分好蛋糕就無法做大蛋糕的關鍵階段?！薄扒械案狻崩碚搶嶋H上就是財權配置理論。
因此，筆者認為，高等學校預算是指高等學校根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務，依照高校預算管理體制，運用財權配置的方式編制的年度財務收支計劃。是學校年度內要完成的事業(yè)計劃和工作任務的貨幣表現，是高等學校組織收入和控制支出的依據，反映了高等學校事業(yè)計劃和工作任務的規(guī)模和方向，是高等學校財務工作的的核心。高等學校預算是財權配置的載體，要充分發(fā)揮高校預算在財權配置中的作用，學校預算一經正式確定，就應成為全校經濟工作的“指揮棒”。
（三） 高等學校預算體現“財權配置”時應注意的問題
1.編制高校預算在財權配置上應有一定比例
（1） 美國
孟慶鵬的考察顯示：“在預算支出方面，美國高校主要包括人員經費支出和日常公用經費支出。在經費支出構成上，工資支出占相當高的比例，一般為學校支出的50~60%。在公立院校中普遍達到了60%，例如，在加利福尼亞州立大學北嶺分校和紐約州立大學石溪分校其工資支出均達到了學校支出的60%。美國高校為了吸引人才，建立高素質的師資隊伍，對教師都采取適度的高薪政策，其待遇隨著政府物價指數的增長而增加。在工資支出之外，高校較大的支出項目是教學費用、科研費用、辦公用品和水電費。”
（2） 德國、法國、瑞典
冶金高校財務管理考察團的考察顯示：“編制的內容：在年度計劃經費核定的基礎上，首先按大項目分類，主要有人員、教學、科研、公共條件和維修等方面的費用。人員經費在財務計劃中占的比例較大，如亞深工業(yè)大學，人員經費占總經費的65%~70%，隆德大學的人員經費也占總計劃的53%?！?br />
（3） 澳大利亞、新西蘭
盛裕良等的考察顯示：“各學校一般可將經費分為人員經費和非人員經費。澳、新高校經費預算中65%~75%寫的經費為人員經費，25%~35%為公用經費，兩者有效的調整系數為1.5%~1.9%?！?br />
（4） 中國香港
王舒、張文娟的考察顯示：“大部分香港高校預算分配上采用了按一定的比例切塊的資源調配模式。例如，香港城市大學按5%的機動費（3%校長儲備及2%特別儲備，以應對非常開支的需要）、65%學術及科研經費、30%行政及學術支援經費來切塊；總教學預算中按教學80%、科研20%切塊。教學預算中各課程的資源分配主要以學分數（或學生數）為主要基數來分配，同時考慮的因素還有：教職員薪金及部門運作開支、電腦及各項資訊開支、專科教學設備開支（如專項實驗室）以及績效綜合指數等?？蒲蓄A算主要考慮以下兩個因素：純科研預算根據部門中的研究人員數目來制定，應用研究預算根據部門中的教職員人數來制定。”
2.編制高校預算應有專家參與
張貴龍認為：“學術委員會在預算制定過程中的作用。同美國其他大學一樣，伯克利大學的學術委員會（academic senate）由學校全體教師組成，學術委員會下設預算委員會（budgetcommittec），該委員會負責全校人員經費預算的政策制定，委員會成員由主管計劃和預算工作的副校長、行政部門負責人以及院、系教授組成。委員會的設立保證了在制定預算時既能反映行政權力的要求，也能反映學校力量的聲音?！?br />
王舒、張文娟認為：“預算制定的科學性。這主要體現在其實施的嚴肅性和權威性。高校的預算工作先由五名工作人員組成的工作小組撰寫草案，組成有九名專家組成的預算建議顧問委員會，該委員會由分管的副校長負責，由各學院教授、財務處長和各學院代表組成。該委員會向分管校長和執(zhí)行委員會提出建議，如：總體預算的政策與結構；計劃目標與預算之間的關系；預算支出與實際支出之間的關系等等?！?3.預算執(zhí)行剛性
王舒、張文娟認為：“美國高校的預算控制相當嚴格。學校財務處下設專門的控制辦公室，校內各單位均設置預算員，負責執(zhí)行本單位的預算，任何單位都不得突破預算。高校校長盡管掌握一定的機動資金，但無權動用，在特殊情況下經校董事會同意后方可動用。”
王林昌、薛秀清也認為：“預算的編制與使用。美國高校預算編制有嚴格的程序，要提前一年編制，層層審查論證，不斷完善，最后上報到州長。州長批準的預算，各高校必須無條件遵守。為嚴格控制預算，高校財務處下設有專門的控制辦公室，校內各預算單位均設有預算員，負責執(zhí)行本單位的預算，任何單位都不得突破預算?！?br />
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