摘要:完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，是完善分稅制財(cái)政體制的迫切需要，是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和鞏固我省財(cái)政體制改革成果的迫切需要,是縮小地區(qū)差距、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。自1994年實(shí)行分稅制以來，我省初步建立了省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基層政權(quán)的建設(shè)起到了積極的作用,但在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些問題，需要進(jìn)一步研改進(jìn)和完善，使之更加科學(xué)、規(guī)范和透明。政府事權(quán)范圍與財(cái)政支出責(zé)任密不可分，如果政府之間沒有明確的事權(quán)范圍，就難以得出“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”的概念，公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付就缺乏依據(jù)。合理劃分省以下各級政府的財(cái)權(quán)是地方轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的保證。政府之間財(cái)權(quán)的劃分，應(yīng)在公共財(cái)政理論的科學(xué)指導(dǎo)下，使地方各級政府擁有一個(gè)與其事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)源支撐，并相應(yīng)賦予縣(市)政府更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。在實(shí)行省以下轉(zhuǎn)移支付制度中，省政府與縣(市)政府要根據(jù)這一原則，合理劃分財(cái)權(quán),同時(shí)應(yīng)選擇縣(市)為轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的主體，由省財(cái)政全權(quán)負(fù)責(zé)全省轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和管理。
關(guān)鍵詞:省以下 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 改進(jìn)與完善
省以下轉(zhuǎn)移支付制度是以省級以下政府間存在的財(cái)力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)所轄地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化為宗旨，通過特定的程序、方法和規(guī)則，調(diào)整省內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系的資金轉(zhuǎn)移制度。它是財(cái)政體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的重要工具, 也是處理省內(nèi)政府間財(cái)政關(guān)系的有效手段?，F(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制，地方政府間橫向、縱向的財(cái)政關(guān)系不平衡構(gòu)成了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的客觀基礎(chǔ)。
我省實(shí)行省管縣（市）財(cái)政體制改革，旨在解決全省縣（市）財(cái)政運(yùn)行困難，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重、絕大部分縣（市）工資和津補(bǔ)貼發(fā)放依賴省轉(zhuǎn)移支付資金的難題。因此，規(guī)范和完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，有利于解決“公平與效率”問題，調(diào)節(jié)資源配置、收入分配及公共服務(wù)水平差異,在實(shí)現(xiàn)縣域財(cái)力均衡的同時(shí)，有利于充分調(diào)動(dòng)縣（市）發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源以及分流財(cái)政供養(yǎng)人員、降低行政運(yùn)行成本的積極性。對加快我省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)意義重大而深遠(yuǎn)。
一、湖北省省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀及問題分析
（一）目前我省省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基本概況
為了完善分稅制財(cái)政體制，中央財(cái)政于1995年出臺(tái)了《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，并首次引用了“標(biāo)準(zhǔn)收入”和“標(biāo)準(zhǔn)支出”的概念，建立了地方收入增長的激勵(lì)機(jī)制。與分稅制財(cái)政體制相配套，我省也制定了轉(zhuǎn)移支付辦法，并在實(shí)踐過程中取得了一些成效。
1.制度建設(shè)。與分稅制財(cái)政體制相配套，從1995年開始，我省財(cái)政部門從財(cái)力格局變化的客觀實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。省政府根據(jù)本省實(shí)際,出臺(tái)并實(shí)施了《湖北省財(cái)政廳轉(zhuǎn)移支付資金管理暫行辦法》、《湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法》等制度規(guī)定,在省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面進(jìn)行了非常有意義的探索。各市州、縣級政府在合理分配省轉(zhuǎn)移支付資金的同時(shí),也從本級財(cái)力中拿出一部分實(shí)施了對所屬區(qū)縣(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的轉(zhuǎn)移支付,并開始探索建立了對下級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。
2.省對縣直接轉(zhuǎn)移支付改革。特別是從2004年開始，我省改革現(xiàn)行省管市、市管縣(市)的財(cái)政體制，在全省推行省管縣（市）的財(cái)政體制。以2003年省核定的各市對所屬縣（市）財(cái)政體制補(bǔ)助(上解)為基礎(chǔ)，將市對所屬縣（市）的體制補(bǔ)助(上解)，相應(yīng)調(diào)整為省對縣（市）和市的體制補(bǔ)助(上解)；稅收返還和所得稅、營業(yè)稅等基數(shù)返還在市、縣（市）間進(jìn)行調(diào)整，由省直接計(jì)算到縣（市）。從2004年起，全省所有市、縣（市）財(cái)政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)[2002]29號(hào)和[2003]50號(hào)及有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行,市不再新增集中縣(市)財(cái)力。省對下各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助按照規(guī)范的辦法直接分配縣（市）；省財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助資金由省財(cái)政廳會(huì)同省直有關(guān)部門直接分配下達(dá)到縣（市），同時(shí)抄送市。
3.制度創(chuàng)新。在堅(jiān)持一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用基本原則的基礎(chǔ)上，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，根據(jù)所依據(jù)的政策、測算時(shí)所考慮的因素以及政策目標(biāo)和資金功能的不同，將省對縣（市）的一般性轉(zhuǎn)移支付分為均衡性（一般）轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付和政策性（一般）轉(zhuǎn)移支付三種形式。均衡性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要用于解決“一要吃飯”的問題，目的是均衡縣（市）財(cái)政之間的基本保障水平，實(shí)現(xiàn)公平優(yōu)先的目標(biāo)；激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要是在保持已形成各縣（市）財(cái)力基數(shù)的一般性轉(zhuǎn)移支付資金存量不變的基礎(chǔ)上，將一般性轉(zhuǎn)移支付資金增量中的一部分作為激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)各縣（市）努力做大財(cái)政“蛋糕”和做小財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)；政策性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要是保證黨和國家的各項(xiàng)重大政策在縣（市）得到全面貫徹落實(shí)。對三類轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的具體分配和測算，按照規(guī)范化與透明化的要求，采用因素法，實(shí)行公式化計(jì)算，納入省及縣（市）兩級預(yù)算管理。
4.評述與結(jié)論。湖北省自探索建立省以下轉(zhuǎn)移支付制度以來,雖然取得了一些成果。但是,受制于省以下政府間事權(quán)劃分不徹底，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱；地方行政體制改革滯后、地方政府既得利益剛性較強(qiáng)；現(xiàn)行分稅制改革不徹底，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全以及全省整體財(cái)力有限等因素制約以及制度自身的缺陷與不足,省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作用效果并不特別顯著，這些制約因素決定了建立規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度的長期性和艱巨性。
（二）省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)存在的問題
我省現(xiàn)行的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，雖然在一定程度上規(guī)范了政府間的分配關(guān)系，在完善分稅制財(cái)政體制和縮小地區(qū)間財(cái)力差距方面邁開了第一步，但是，按照均等化的目標(biāo)和規(guī)范化的要求，現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還存在不少問題。
1.方法不科學(xué)，存在明顯的“基數(shù)法”痕跡。
現(xiàn)行的分稅制體制是在原財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，保持既得利益不變的前提下，把包干體制中形成的不均衡狀況帶入了新的財(cái)政體制。從一般性轉(zhuǎn)移支付來看，省級政府對地方的稅收返還和補(bǔ)助仍貫用按“基數(shù)法”確定，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且因“基數(shù)”中包含了舊體制的不合理因素，在逐年的滾動(dòng)過程中，不合理因素還有擴(kuò)大之勢；從專項(xiàng)補(bǔ)助來說，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及基礎(chǔ)建設(shè)、教育科技、農(nóng)村農(nóng)民、文化衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)、等較多方面，有的專項(xiàng)過多，如衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付幾近巧立名目，雜亂無章；有的專項(xiàng)太少，如基礎(chǔ)教育、科研、環(huán)保等方面，資金零星分散，難以重點(diǎn)突出。
2.政策不完善，帶有明顯的過渡期色彩。
我省2002年制定了《湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法》，對省以下因農(nóng)村稅費(fèi)改革導(dǎo)致地方收支增減的轉(zhuǎn)移支付的范圍、構(gòu)成等作了較為明確和原則性的規(guī)定，但這個(gè)《辦法》是在當(dāng)時(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革特定時(shí)期制定的，存在著明顯的缺陷和不足，具有較強(qiáng)的過渡性。
在轉(zhuǎn)移支付的種類上，項(xiàng)目繁多，過于復(fù)雜，不易操作；在轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模上，缺少科學(xué)的比例和有效的增長機(jī)制，地方能用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力過少；在轉(zhuǎn)移支付資金分配上，與政府間的預(yù)算未銜接、不同步，尤其是在專項(xiàng)資金的安排上，尚未形成規(guī)范的分配制度，而是誰跑得快、叫得響，誰得到的資金就多；在轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)算上，政策依據(jù)不充分，尚未建立起一套完善的計(jì)算公式，因此，主觀隨意性大，體制約束力差，從而造成政府分權(quán)與集權(quán)、財(cái)政越位與缺位同時(shí)并存。
3.理論基礎(chǔ)不牢，未形成科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系
我省在鞏固完善分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制改革，較好地緩解了縣市財(cái)政的困難狀況，但從新體制運(yùn)行的實(shí)際看，在一些具體事務(wù)上，省與市、市與縣、省與縣之間始終局限于財(cái)力分割和財(cái)權(quán)集散，未能根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求、公共財(cái)政的理論和事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分原則來解決政府間財(cái)力的分配與均衡問題，形成了地方財(cái)權(quán)不適應(yīng)事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任不明的被動(dòng)局面。在收入總量上，中央和省有效地集中了“兩稅”的增量，縣（市）增量越來越少，地方財(cái)政對上級財(cái)政的依存度越來越大。在制度的建立上，包括計(jì)算方式、政策依據(jù)、支付類型、制度體系和預(yù)期目標(biāo)等方面不規(guī)范、不系統(tǒng)，均缺少必要的法律依據(jù)，因此，執(zhí)行過程中隨意性大，難以形成規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系和有效的財(cái)力均衡機(jī)制。
4.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范現(xiàn)象尤為明顯
轉(zhuǎn)移支付有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付要考核收入的努力程度、支出的控制力度、上級財(cái)政對下級財(cái)政的幫扶程度、稅收收入占財(cái)政收入的比重等因素，較為科學(xué)合理。但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的考慮因素不明確，人為操作性較大。一是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配缺乏科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。雖然大多數(shù)專項(xiàng)的分配都有比較規(guī)范和科學(xué)的分配方法，但也有一些專項(xiàng)在分配時(shí)沒有規(guī)范的分配方法，存在“討價(jià)還價(jià)”和“人情款”的問題；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立項(xiàng)審批不規(guī)范，項(xiàng)目的確定和范圍選擇不盡合理，一些不應(yīng)列入專項(xiàng)的項(xiàng)目也由省財(cái)政作了安排；三是不少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，客觀性差；四是有些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用不當(dāng)，違背了?？顚Ｓ迷瓌t。一些部門和單位在申請省級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，反映的困難和問題不少，拿到安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，卻?？钏?、多要少用、擠占挪用。
5.政策不透明，缺乏有效監(jiān)督
目前，省級轉(zhuǎn)移支付資金有一半以上沒有納入地方財(cái)政預(yù)算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的甚至脫離了政府的監(jiān)督。在現(xiàn)行的省以下轉(zhuǎn)移支付制度下，由于各地應(yīng)得多少轉(zhuǎn)移支付缺乏明確的核算辦法，各地政府對能得到多少轉(zhuǎn)移支付是高度不確定的，又加之對政府要來的轉(zhuǎn)移支付資金的使用缺乏有效的監(jiān)督措施，地方官員爭取轉(zhuǎn)移支付的胃口被大大的吊了起來，動(dòng)力大增，結(jié)果是大量的資源耗費(fèi)在了“跑部?博弈之中，有些地方政府甚至提出，只要是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，要“敢送、會(huì)送、舍得送?，以至于“公賄”成了人們關(guān)注的熱點(diǎn)。
上述問題要得到解決，必須盡快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。為此，我們要充分認(rèn)識(shí)到完善省以下轉(zhuǎn)移支付的必要性和迫切性。
（三）完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性和迫切性
現(xiàn)行的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雖然存在明顯的缺陷，但經(jīng)過多年的實(shí)踐，使我們在逐步探索的過程中總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，形成了共識(shí)，從而認(rèn)識(shí)到轉(zhuǎn)移支付在均衡財(cái)政收支、協(xié)調(diào)上下關(guān)系中的重要作用。隨著分稅制體制的逐步規(guī)范和省管縣財(cái)政體制改革目標(biāo)的逐步到位，迫切需要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、高效、透明的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。
1.完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的迫切需要。
財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，縱向及橫向財(cái)政不平衡是實(shí)施省以下轉(zhuǎn)移支付的根本原因。分稅制僅明確了中央政府和省級政府的收入分配機(jī)制，而省級以下的收入分配由省政府自行安排，仍舊保留“包干制”要素，中央政府未能提供一個(gè)省以下政府的收入分配框架。運(yùn)行的結(jié)果表現(xiàn)為中央、省和市級政府的財(cái)力都有集中趨勢，只有縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政收入比重在下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員近3 000萬人，約占全國財(cái)政供給人員的70%，但縣鄉(xiāng)財(cái)政本級財(cái)政收入?yún)s只相當(dāng)于全國財(cái)政收入的17.5%?？h鄉(xiāng)兩級政府提供了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%-60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出。另外，地方政府負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，而這些以地方政府現(xiàn)有財(cái)力而言根本無法承擔(dān)。因此，作為分稅制體制的重要組成部分，迫切需要轉(zhuǎn)移支付制度來彌補(bǔ)，在科學(xué)界定收入和支出的基礎(chǔ)上，及時(shí)補(bǔ)充地方缺口，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)力和公共服務(wù)水平均等化，并在全國范圍內(nèi)建立政府和區(qū)域、縱向與橫向的財(cái)力均衡機(jī)制。
2.完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度是建立我國規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度體系的需要。
完整意義的轉(zhuǎn)移支付體系包括中央對省、省對市、市對縣鄉(xiāng)的多層次的縱向的轉(zhuǎn)移支付的省與省之間的橫向的轉(zhuǎn)移支付。目前，中央對省級的轉(zhuǎn)移支付好于省以下地方政府的轉(zhuǎn)移支付。相對來說，省以下轉(zhuǎn)移支付制度步履緩慢，這勢必影響了我國整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系的全面確立。因此，只有統(tǒng)籌兼顧，從上到下，全方位執(zhí)行分稅制管理體制下的轉(zhuǎn)移支付制度，才能切實(shí)將這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程建立起來。
3.完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是保證政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)和鞏固基層政權(quán)的迫切需要。
由于自然條件、歷史淵源和經(jīng)濟(jì)背景的差異，各地在滿足公共產(chǎn)品需求和服務(wù)的財(cái)力上存在較大差別，全省不少縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均財(cái)力過低。1994年分稅制改革以來，處于基礎(chǔ)地位的我省縣鄉(xiāng)財(cái)政雖然得到了一定的發(fā)展，但是由于多種原因，近年來縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾加劇，基本保障能力脆弱，相當(dāng)一部分縣（市）財(cái)政支出對上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依存度越來越高，有些縣鄉(xiāng)財(cái)政保工資按期發(fā)放都存在困難。這就要求省級財(cái)政能統(tǒng)籌兼顧，通盤考慮，在規(guī)范收支行為的基礎(chǔ)上，提高財(cái)政的協(xié)調(diào)功能，對國民收入進(jìn)行再分配，按照均等、效率和可計(jì)量的尺度，從廣義上確定一個(gè)最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在人事制度改革滯后的背景下，通過省以下轉(zhuǎn)移支付制度對所轄政府間公共服務(wù)財(cái)力進(jìn)行再分配，以保證地方政府基本職能的運(yùn)轉(zhuǎn)，保證全省不同地區(qū)間政府的公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，在全省范圍內(nèi)形成一個(gè)公平競爭的社會(huì)環(huán)境。
4.完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是縮小地區(qū)財(cái)力差距、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切需要。
美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙•庫茲涅茨認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，社會(huì)財(cái)富分配差距隨著經(jīng)濟(jì)增長而逐步擴(kuò)大；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)，分配差距相對穩(wěn)定，并隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長而逐步縮?。ㄎ髅?#8226;庫茲涅茨：《經(jīng)濟(jì)增長與收入不均等》）。與全國及先進(jìn)省份相比，發(fā)展不夠，是湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要問題，協(xié)調(diào)發(fā)展不夠，也是湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠的具體體現(xiàn)。2004年武漢城市經(jīng)濟(jì)圈工業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值1081.11億元，占全省工業(yè)的64.9%，以宜昌、荊門為軸心的西部經(jīng)濟(jì)區(qū)占16.4%，以襄樊、十堰為軸心的西北經(jīng)濟(jì)區(qū)占18.7%。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間還存在著比較大的差距。工業(yè)化程度高于全省平均水平的有武漢、黃石、宜昌、襄樊、鄂州、荊門，最高的武漢市，是最低地區(qū)的5倍多。由于政策的傾斜，使經(jīng)濟(jì)資源較多地流向發(fā)達(dá)地區(qū)，地區(qū)間的分配不均，嚴(yán)重地影響了欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。這些問題若得不到妥善解決，勢必會(huì)引發(fā)一系列矛盾，影響全省的穩(wěn)定。要加快我省經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，除了特定的政策和措施以外，完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也是一個(gè)重要的手段，通過加大對欠發(fā)達(dá)和貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度來加快全省經(jīng)濟(jì)同步、協(xié)調(diào)發(fā)展步伐。
二、實(shí)施省以下轉(zhuǎn)移支付制度的理論依據(jù)及目標(biāo)定位
20世紀(jì)90年代中期以來，我省的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大的成績，GDP總量和地方財(cái)政收入連續(xù)上了幾個(gè)大的臺(tái)階，但同全國兄弟省市相比，我省的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)差距越來越大，全省區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，縣鄉(xiāng)財(cái)政矛盾比較突出。2000年，全省64縣（市）國土面積、人口分別占全省的82.2%和67.8%，而提供的GDP總值、財(cái)政收入只占46.25和38.2%；2003年，全省縣域GDP僅比2002年增長了3.4%，比全省慢6個(gè)百分點(diǎn)。我省的省情要求我們在完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，必須遵循科學(xué)的理論依據(jù)。只有這樣、才能保證省以下轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)與合理，真正起到平衡地區(qū)差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展之目的。
（一）公共產(chǎn)品理論是實(shí)施省以下轉(zhuǎn)移支付制度的理論基礎(chǔ)
1.公共產(chǎn)品理論的的概念。公共產(chǎn)品理論作為一種系統(tǒng)的理論，最初出現(xiàn)于19世紀(jì)80年代。它是一種適應(yīng)國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)需要而確立的理論，它從理論上說明了，政府行為是與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)融為一體的，直接反映的是政府為市場提供公共服務(wù)。
2.公共產(chǎn)品理論的的內(nèi)涵。市場經(jīng)濟(jì)是一種以交換為基礎(chǔ)的生產(chǎn)社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式，其實(shí)質(zhì)是以市場為中心去配置資源，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制總是對資源配置起基礎(chǔ)性作用。但是，市場不是萬能的，由于市場機(jī)制本身的某些缺陷和外部環(huán)境的某些限制，使單純的市場機(jī)制無法把資源配置到最佳狀態(tài)，從而出現(xiàn)“市場失靈”。公共產(chǎn)品或服務(wù)、外部效應(yīng)、壟斷、規(guī)模報(bào)酬遞增、收入分配不公以及經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)是市場失靈的主要領(lǐng)域，這時(shí)需要政府介入，對市場配置的缺陷進(jìn)行調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)。政府的介入，又是以政府的收支為基礎(chǔ)的。政府的收支，就是政府的財(cái)政，即所謂公共財(cái)政。因而政府及其公共財(cái)政的三大職責(zé)歸結(jié)為有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。最初的公共產(chǎn)品供應(yīng)的理由，被認(rèn)為是因?yàn)槭袌鲈谫Y源配置過程中存在失效問題，要求政府參與資源配置，以確保其效率性。而收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)由于也具備公共產(chǎn)品的特征，所以也被視為兩類特殊的公共產(chǎn)品。這樣，公共財(cái)政實(shí)際上涉及的都是公共產(chǎn)品理論問題。
3.公共產(chǎn)品理論的的特征。公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性特征，必須由政府提供。但是，多數(shù)公共產(chǎn)品和服務(wù)都具有特定的受益區(qū)域，而沒有絕對無限的受益區(qū)域。這就意味著，社會(huì)成員對公共產(chǎn)品的享用程度，要受到來自地理和空間等因素所產(chǎn)生的不可忽視的影響。一般來說，公共產(chǎn)品按其受益或者效用溢出的程度分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品由中央政府提供；地方性公共產(chǎn)品由中央政府向地方政府進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，由地方政府供應(yīng)。政府職責(zé)劃分的理論依據(jù)源于公共產(chǎn)品的層次性和不同級次政府行為目標(biāo)的差異性。公共產(chǎn)品的層次性決定了不同種類的公共產(chǎn)品須由不同級次政府提供才會(huì)有效率，而政府行為目標(biāo)的差異更充分論證了政府職責(zé)劃分及分級財(cái)政體制的必要性。各級政府職責(zé)劃分影響各級政府的財(cái)政責(zé)任，決定其各自的財(cái)政權(quán)力和財(cái)政利益，并由此決定了政府間財(cái)政關(guān)系的基本取向。
4.根據(jù)公共產(chǎn)品的理論確定各級地方政府的事權(quán)范圍。政府間財(cái)政關(guān)系指中央與地方，以及地方上下級之間多重性的收支劃分和收支往來等諸方面的相互關(guān)系。由上述理論邏輯分析可見，公共產(chǎn)品理論引申出全國性公共產(chǎn)品與地方性公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品決定了地方政府職責(zé)范圍。由于地方性公共產(chǎn)品具有內(nèi)在層次性，為確保地方性公共產(chǎn)品的效率供給，必須在各級地方政府間進(jìn)一步進(jìn)行職責(zé)劃分，再依據(jù)各級地方政府行使其職責(zé)的需要，相應(yīng)地劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力，為不同級次的地方政府履行其職責(zé)提供物質(zhì)保證，這樣便形成省以下政府間的財(cái)政關(guān)系。由此可見，公共產(chǎn)品理論是處理好省以下地方政府間財(cái)政關(guān)系的理論基石。
5.在明確事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上合理劃分財(cái)權(quán)。合理劃分各級政府的財(cái)權(quán)是省以下轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行的保證。政府事權(quán)范圍與財(cái)政支出責(zé)任密不可分，如果政府之間沒有明確的事權(quán)范圍，就難以得出“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出”的概念，公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)移支付所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)就難以形成。政府之間財(cái)權(quán)的劃分，應(yīng)在堅(jiān)持中央財(cái)政主導(dǎo)地位的同時(shí)，使地方各級政府擁有一個(gè)與其事權(quán)相適應(yīng)的稅源體系，并賦予地方一定的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和平衡財(cái)政的權(quán)力。在實(shí)行省以下轉(zhuǎn)移支付制度中，省級政府與縣市政府要根據(jù)這一原則，合理劃分財(cái)權(quán)。
（二）明確我省省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基本原則
完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度是一個(gè)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及各級政府間的財(cái)力流向問題。因此，在堅(jiān)持“科學(xué)、法制、規(guī)范、均衡、公正、透明、效績”的大方向前提下，結(jié)合我省實(shí)際，還必須突出貢以下列原則：
1.充分調(diào)動(dòng)各級政府增加自有收入的積極性。這個(gè)原則就是要求在評估各級財(cái)政收入能力時(shí)能充分體現(xiàn)鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，使同一類型的地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上能得到相應(yīng)的財(cái)力。
2.促進(jìn)各級政府合理安排支出，提高財(cái)政資金的使用效益。這個(gè)原則就是在全省按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確定市、縣人平均年最低開支標(biāo)準(zhǔn)后，視其收入能力與最低開支標(biāo)準(zhǔn)的差，確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，可避免轉(zhuǎn)移支付中的討價(jià)還價(jià)，人為擴(kuò)大支出范圍，同時(shí)，明確轉(zhuǎn)移支付數(shù)額之后，可促進(jìn)各級政府視財(cái)力情況統(tǒng)籌安排支出。
3.政策統(tǒng)一和連續(xù)性。這個(gè)原則要求在制定轉(zhuǎn)移支付過程中，全省可根據(jù)各市縣經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況，劃分成若干類型，但在同一類型中政策要統(tǒng)一，拋棄基數(shù)法，實(shí)行科學(xué)合理的因素法，并且辦法一經(jīng)研究，就要相對穩(wěn)定，以便各市縣對其可用財(cái)力有一個(gè)較為明確的預(yù)期，并了解本身所處的位置，努力增收節(jié)支保平衡。
（三）我省省以下轉(zhuǎn)移支付制度的基本模式與目標(biāo)選擇
省以下轉(zhuǎn)移支付制度，是省內(nèi)政府間財(cái)力雙向流動(dòng)的一種形式，是彌補(bǔ)財(cái)政缺口、規(guī)范分配行為中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，其具體表現(xiàn)是下級財(cái)政向上級財(cái)政的各項(xiàng)上解以及上級財(cái)政對下級財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)助，一般有兩種形式：一種是一般性或無條件均衡撥款；一種是有條件或?qū)ｍ?xiàng)撥款。
1.確定轉(zhuǎn)移支付基本模式與規(guī)模。
在轉(zhuǎn)移支付制度的模式選擇上，我們建議采用一般性轉(zhuǎn)移支付為基礎(chǔ)、專項(xiàng)撥款為主的轉(zhuǎn)移支付模式。專項(xiàng)撥款仍然作為轉(zhuǎn)移支付制度中的一個(gè)重要組成部分，它主要是用于特殊的、有條件的撥款，如矯正公共產(chǎn)品的外溢性。專項(xiàng)撥款對于尚不具備進(jìn)行均衡撥款的項(xiàng)目，將起到一種補(bǔ)充調(diào)整的作用，其項(xiàng)目范圍及補(bǔ)助比例應(yīng)不斷調(diào)整,不同的項(xiàng)目和地區(qū)專項(xiàng)補(bǔ)助的比例應(yīng)有所不同。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和額度的大小，主要取決于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡程度和財(cái)政調(diào)控力度。目前省、縣兩級的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺少必要的規(guī)模和額度，應(yīng)該使地方轉(zhuǎn)移支付保持一定的資金份額。根據(jù)較科學(xué)的測算，省、縣兩級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重應(yīng)分別保持在占支出比重的6％和3％左右。再加上中央分配的轉(zhuǎn)移支付資金，就能有效地保證省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的適度規(guī)模。
2.明確省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)的基本思路。
一是明確轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)?？茖W(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)居民都享有大體相同的公共服務(wù)內(nèi)容和相似的服務(wù)效果，在財(cái)政體制上創(chuàng)造一個(gè)公開、公正、公平積極進(jìn)取的良好氛圍。二是加大轉(zhuǎn)移支付力度。加大轉(zhuǎn)移支付力度，科學(xué)地編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，實(shí)行將?？罴{入省以下轉(zhuǎn)移支付基數(shù)的管理方式。三是采用收入能力支出需求型的轉(zhuǎn)移支付形式。一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，做到公正、公開、公平。改變現(xiàn)行的基數(shù)法，通過規(guī)范收支評估，分項(xiàng)目測算各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化支出需要，同時(shí)考慮各地區(qū)收入能力，據(jù)此決定一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。四是建立轉(zhuǎn)移支付效果的考核指標(biāo)體系以及監(jiān)督評價(jià)制度。目前，我省的補(bǔ)助資金多為無償使用。今后，省財(cái)政要對收入管理和支出管理同時(shí)抓，對資金是否做到?？顚Ｓ眉右試?yán)格考核，努力做到全面及時(shí)、準(zhǔn)確掌握。制訂對違反規(guī)定的地方政府的懲戒措施，提高轉(zhuǎn)移支付的效率。五是轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以政府地方性法規(guī)形式固定下來。我省轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以政府地方法規(guī)形式固定下來，而且一定至少5至10年，以保證制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。
3.我省省以下轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)定位。
轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是消除貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，這對地區(qū)財(cái)力差距懸殊的內(nèi)陸省份湖北來說，并非一朝一夕所能實(shí)現(xiàn)的。因此，在設(shè)計(jì)目標(biāo)時(shí)，籠統(tǒng)地提出財(cái)力均衡或社會(huì)公平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的確定，應(yīng)立足長期發(fā)展，采取總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施的辦法，明確均等化服務(wù)的項(xiàng)目和各個(gè)階段應(yīng)該達(dá)到的水平。并根據(jù)目標(biāo)的難易程度和層次性特點(diǎn)，分近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)兩個(gè)步驟加以實(shí)施。
從2006年至2008年為近期目標(biāo)。近期目標(biāo)主要是保證各級政府最起碼的開支需要，使財(cái)政困難地區(qū)的政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)有可靠的資金來源。針對縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)力的嚴(yán)重不足和橫向財(cái)政不平衡，通過一系列措施和積極的轉(zhuǎn)移支付政策來縮小地區(qū)之間的貧富差距，逐步緩解貧困地區(qū)的財(cái)政困難。在具體政策的制定上，以保證政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)為目標(biāo)，并為實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力均等化創(chuàng)造條件。
2010年以后為遠(yuǎn)期目標(biāo)。遠(yuǎn)期目標(biāo)主要解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題和社會(huì)不公平問題。針對地區(qū)間存在的財(cái)力差距，通過科學(xué)、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度和一系列政策措施來滿足社會(huì)共同需要，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，從而消除地區(qū)間貧富差距。
三、省對縣（市）一般性轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)
按照“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則來設(shè)計(jì)方案。之所以提出“公平優(yōu)先，兼顧效率”，而不是“效率優(yōu)先，兼顧公平”，是基于這樣的考慮：首先，從一般性轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容來看，它的均衡范圍主要是經(jīng)常性項(xiàng)目，用于保證各現(xiàn)有公共服務(wù)都能夠達(dá)到的最低標(biāo)準(zhǔn)，目的主要是要均等化各地的財(cái)政地位，縮小各地的發(fā)展差距，因此要突出公平目標(biāo)。其次，從政府和市場的分工來說，在市場經(jīng)濟(jì)條件下通常有所謂的“效率由市場解決，公平由政府解決”的共識(shí)。
（一）一般性轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)思路
總的指導(dǎo)思想是，通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，在既定的財(cái)政體制下，均等化各區(qū)縣政府的財(cái)政地位，抑制地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距過大和不平衡發(fā)展，實(shí)行全省范圍內(nèi)各級政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的均等化。在方案的設(shè)計(jì)上，應(yīng)盡量避免現(xiàn)有方案的弊端，力求科學(xué)、合理、簡便、易行。
在受惠對象的選擇上，應(yīng)選擇縣（市）為轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的主體，由省級財(cái)政負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的設(shè)計(jì)和監(jiān)督工作。這樣做的原因，一是縣（市）在省以下財(cái)政中承擔(dān)著較大比重的支出任務(wù)，但收入較小，收支矛盾突出。二是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支測算時(shí)，選擇的測算單位越小結(jié)果越精確，如以地（市）為單位進(jìn)行測算，各縣市相關(guān)因素相加后相互抵消，會(huì)影響測算的準(zhǔn)確性。三是各縣（市）之間的財(cái)力不平衡，在同一地（市）中轉(zhuǎn)出縣（市）需要轉(zhuǎn)出的財(cái)力并不正好是轉(zhuǎn)入縣市所需要轉(zhuǎn)入的財(cái)力。以省級財(cái)政為中心，建立省對縣（市）的轉(zhuǎn)移支付制度，可充分協(xié)調(diào)不同地區(qū)各縣（市）之間的財(cái)政能力的差異性。
（二）計(jì)算省對縣（市）標(biāo)準(zhǔn)支付額度
省對縣（市）標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付額度的確定，關(guān)鍵在找出一種公平的、科學(xué)的衡量縣（市）財(cái)政收入能力和支出需要的方法，首先計(jì)算出標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政支出數(shù)額，其次計(jì)算出標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政收入數(shù)額。再次，用標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入。
1.確定縣（市）標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出。
標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出是指一級財(cái)政為履行政府職能必須保證的公共性支出，是各級政府最底線的支出需求。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的計(jì)算，先選擇與財(cái)政支出影響比較直接的相關(guān)因素。通過試算確定各因素的系數(shù)，各系數(shù)相加得到每個(gè)地方的調(diào)整系數(shù)，再以全省縣市人均財(cái)政支出數(shù)分別乘以各地方的調(diào)整系數(shù)，就可計(jì)算出各縣、市的標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)政支出需要數(shù)。
關(guān)于與財(cái)政支出相關(guān)的因素，在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付方案時(shí)會(huì)各有側(cè)重，不強(qiáng)求一致。最主要是選擇出具有公性的因素，如總?cè)丝?、非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎?、貧困人口占總?cè)丝诘谋戎亍?biāo)準(zhǔn)財(cái)政供給人員比重、全額單位公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出、差額事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出、專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)支出、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、第二三產(chǎn)業(yè)的比重。
計(jì)算各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的公式為：
EX二EE•X1（b1i＋b2•X2＋b3•X3＋b4•X4＋b5•X5＋b6•X6＋b7•X7＋b8•X8＋b9 •X9）其中，EX：標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出額度；EE：全省縣市級人均財(cái)政支出；X1：總?cè)丝跀?shù)；X2：非農(nóng)業(yè)人口比重；X3：貧困人口比重；X4：標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員與總?cè)丝诘谋戎兀籜5：全額單位公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出；X6：差額事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)支出；X7：專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)支出；X8：人均國內(nèi)生產(chǎn)總值；X9：第二、三產(chǎn)業(yè)比重；b1i、b2．b3、b4、b5．b6、b7、b8、b9••bn為系數(shù)；i：第i個(gè)地區(qū)
計(jì)算分三步：第一，計(jì)算出公式括號(hào)中的內(nèi)容，得出調(diào)整系數(shù)；第二，用各地的調(diào)整系數(shù)分別乘以全省縣市級人均財(cái)政支出數(shù)，得出各縣市的人均財(cái)政支出需要數(shù)；第三，用各地人均財(cái)政支出分別乘以人口數(shù)，得出各縣市的財(cái)政支出需要總數(shù)。
對b1至b9系數(shù)的確定，既要考慮各系數(shù)的影響度，又要盡量與本地區(qū)現(xiàn)實(shí)靠近，要經(jīng)過反復(fù)測算，確定合適的數(shù)值。在計(jì)算中，每個(gè)系數(shù)可以根據(jù)情況適當(dāng)調(diào)整，達(dá)到測算的支出與實(shí)際支出大體一致的目的。還可以根據(jù)需要，通過修改、增減標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測算的因素及其系數(shù)，來實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的政策。如準(zhǔn)備推行向老少邊窮地區(qū)傾斜的政策，可適當(dāng)提高第二、三產(chǎn)業(yè)比重這一因數(shù)的系數(shù)；如果準(zhǔn)備多支援貧困地區(qū)的發(fā)展，適當(dāng)提高貧困人口比重這一因素的系數(shù)就可達(dá)到。
2.確定縣（市）標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入。
各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入是指各地在同等的征收努力程度下應(yīng)該取得的財(cái)政收入。其中包括：地方本級收入、上級稅收返還收入、各項(xiàng)補(bǔ)助收人、轉(zhuǎn)移支付收入等。從理論上講，縣市標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入應(yīng)先找出可以作為稅基的數(shù)據(jù)，分別以每種稅的稅基乘以稅率，得出各稅種應(yīng)得的收入，然后加總確定。但考慮這種分類回歸因素法計(jì)算的理論值與實(shí)際相差甚大的弊端，以及現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整、不可靠，還有受舊體制的影響在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，各地稅收征管力度存在較大的差異，同樣的稅源在不同地區(qū)反映的稅收不同等情況，確定標(biāo)準(zhǔn)收入時(shí)分兩步進(jìn)行。一是按各稅種的稅基計(jì)算，先找出可作為稅基的數(shù)據(jù)，分別以每種稅的稅基乘以稅率，得到各稅種應(yīng)得的收入。二是對那些目前缺乏稅基統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的稅種，暫時(shí)按財(cái)政預(yù)算收入占GDP的比例進(jìn)行計(jì)算，然后加總就是該縣（市）地方財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收入。這樣既可避免統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不可靠的影響。又可使計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付方案有較大的可操作性。其公式為：
某縣（市）標(biāo)準(zhǔn)收入=該縣（市）地方財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收入+該縣（市）稅收返還標(biāo)準(zhǔn)收入+該縣（市）體制上解+該縣（市）收入努力不足調(diào)增標(biāo)準(zhǔn)收入。
3.確定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額。
轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額的測算，是用標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出數(shù)額減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入數(shù)額乘以各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出與標(biāo)準(zhǔn)收入差額的補(bǔ)助比例。其公式為：YEi＝（Ei-Hi）•X％其中：YEi：應(yīng)得出的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額；Ei：標(biāo)難財(cái)政支出；Hi：標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入；X％：地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)支出與標(biāo)準(zhǔn)收入差額補(bǔ)助比例；i：第i個(gè)地區(qū)。
在確定各縣市均等化程度時(shí)，要在省政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，各地通過協(xié)商，確定進(jìn)行均等、調(diào)劑的程度。即收入大于支出的富裕縣市應(yīng)拿出多少資金補(bǔ)助收入不足支出需要的貧窮縣市，收入能力不足支出需要到什么程度就可以得到補(bǔ)助。根據(jù)確定的平衡程度，計(jì)算各縣市應(yīng)轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)入的數(shù)量。計(jì)算時(shí)，應(yīng)以各地標(biāo)準(zhǔn)化收支差距的一定比例作為依據(jù)。計(jì)算得出各地轉(zhuǎn)移支付數(shù)額后，具體轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入的資金運(yùn)動(dòng)均通過各地財(cái)政與省財(cái)政的專項(xiàng)結(jié)算實(shí)施。
四、完善湖北省省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的對策建議
由于我國地方轉(zhuǎn)移支付制度中央財(cái)政沒有明確制定統(tǒng)一而規(guī)范的制度，我省是比照中央的轉(zhuǎn)移支付制度來制定的，形式較多，結(jié)構(gòu)不合理，資金分配辦法不規(guī)范，目的不明確，存在著不少問題，亟待健全和完善。
（一）改善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的外部發(fā)展環(huán)境
健全和完善地方轉(zhuǎn)移支付制度是必要的，但地方轉(zhuǎn)移支付制度的形成、完善和運(yùn)行。改進(jìn)和完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，離不開我國的社會(huì)背景和實(shí)際情況，離不開現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策，涉及方方面面，特別是行政管理體制調(diào)整、機(jī)構(gòu)改革、中央對地方的財(cái)政體制調(diào)整等。
1.改革現(xiàn)有行政體制。
一級政府一級財(cái)政的結(jié)構(gòu)是分稅制最基本的體制要素，這樣可以保持各級政府在財(cái)力上的相對獨(dú)立性，較好發(fā)揮激勵(lì)約束的作用提高各地方政府的積極性和水平。從我國目前財(cái)政體制看，五級政府、五級財(cái)政造成基層財(cái)政困難、主體稅種缺乏、難以進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革等問題，需要首先簡化財(cái)政管理級次。這樣做會(huì)使財(cái)政級次與政府級次出現(xiàn)一定時(shí)期、一定程度上的不對應(yīng)，但從長遠(yuǎn)看是應(yīng)該最終對應(yīng)起來的。簡化財(cái)政級次之后，鄉(xiāng)級政府隨著事權(quán)的大量減少，一般應(yīng)轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，而市級政府由于其事權(quán)與財(cái)權(quán)同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關(guān)系，成為平級政府。同時(shí)，要做好精簡政府人員工作，使財(cái)政供養(yǎng)人口同扁平化后的政府級次相適應(yīng)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2.改革財(cái)政管理體制。
一是合理劃分各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)下，公共財(cái)政要求必須按公共物品的層次性來規(guī)范各級政府間的事權(quán)范圍。即全國性的公共物品由中央政府來提供，地方性的公共物品由地方政府來提供，這是劃分政府間事權(quán)的最基本的原則。對于財(cái)權(quán)的劃分，要兼顧公平與效率原則。即凡是對流動(dòng)性生產(chǎn)要素所課征的稅，使用累進(jìn)稅率的、具有再分配功能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；屬于地方稅的則是一些對不流動(dòng)的生產(chǎn)要素所征收的稅收和在經(jīng)濟(jì)循環(huán)中比較穩(wěn)定的稅收；受益稅和使用稅則可根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。在此基礎(chǔ)上確立我國地方轉(zhuǎn)移支付的范圍。二是在轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)中，改變原有的稅收返還基數(shù)，關(guān)注縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。三是合理劃分稅收收入，建立和擴(kuò)充地方政府的主體稅種?，F(xiàn)在地方主體稅種只有營業(yè)稅，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展城建稅、房產(chǎn)稅等地方稅種。只有深化財(cái)政體制改革，省以下轉(zhuǎn)移支付制度才能真正完善起來。
3.改革現(xiàn)有稅收征管體制。
為了克服國稅、地稅、財(cái)政分設(shè)帶來的征收成本高、協(xié)調(diào)難度大、管戶交叉、征稅交叉等弊端，需要尋找適當(dāng)時(shí)機(jī)，對稅收征管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。目前有兩種調(diào)整思路，一是將國稅和地稅合并，從而降低稅收征收成本和降低納稅人的遵從成本，并提高稅務(wù)機(jī)構(gòu)的行政協(xié)調(diào)效率。但考慮到我國稅收機(jī)構(gòu)分設(shè)后，稅務(wù)人員已愈百萬，大量分流現(xiàn)有人員易影響稅收收入的穩(wěn)定增長并有可能帶來社會(huì)問題，可以先采取地稅和國稅分工，在條件成熟時(shí)再進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合并。比如先由現(xiàn)有國稅部門負(fù)責(zé)稽查、現(xiàn)有地稅部門主管征收，對國稅和地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，人員適當(dāng)調(diào)配。另一種思路是，將財(cái)政和地稅合并，以改變目前地方政府收、支職能的割裂局面。這種合并方法可以完全避免地稅和國稅部門合并有可能帶來的地方稅收侵占中央稅收問題，充分保證中央稅收收入的安全，同時(shí)還可以增加地方財(cái)政統(tǒng)籌收支的能力，其缺點(diǎn)是在降低征稅成本和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)方面力度不大。
（二）完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的幾點(diǎn)建議
1.加快政府職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)劃分各級政府的事權(quán)。
根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則 ，合理劃分各級政府的財(cái)權(quán)。 建立規(guī)范的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標(biāo)是在提高財(cái)政收支效率的基礎(chǔ)上，使全省各地都能提供大體上均等的公共服務(wù)水平。各級政府都應(yīng)遵守“誰出政策，誰拿錢”的原則，也就是說，決策主體在原則上對所制定和實(shí)施的公共政策的全部成本要承擔(dān)起全部責(zé)任，不能強(qiáng)制性地將此項(xiàng)政策的成本分?jǐn)偟讲粡脑擁?xiàng)政策中受益或收益很少的政府轄區(qū)。杜絕“上級政府出政策，下級政府掏腰包”的不合理現(xiàn)象。地方政府直接承擔(dān)了為本地居民提供相對公平的公共服務(wù)的責(zé)任，在完成其職責(zé)的過程中必須有相應(yīng)的財(cái)力作保證，只有這樣才能達(dá)到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度目標(biāo)。
2.豐富省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式。
根據(jù)國際上的經(jīng)驗(yàn)，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本模式有兩種：一種是單一的自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付，即上級政府通過特定的財(cái)政體制把各地區(qū)所創(chuàng)造的財(cái)力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)實(shí)施宏觀調(diào)控的需要和各地區(qū)財(cái)政收支平衡情況，將集中起來的部分財(cái)政資金不等地分配給各地區(qū)，以此實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間財(cái)力配置的相對均等。這一模式簡單易行，但透明度低、穩(wěn)定性差、隨意性大。另一種方式是以縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付。我省可嘗試將現(xiàn)有單一縱向轉(zhuǎn)移支付模式改為以縱向?yàn)橹鳎v橫交錯(cuò)的模式。采用縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式，通過橫向轉(zhuǎn)移均衡地方公共服務(wù)能力，可以大大減輕省級財(cái)政壓力，同時(shí)也便于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，將富裕地區(qū)貢獻(xiàn)與貧困地區(qū)得到的援助放在明處，有利于促進(jìn)地區(qū)間團(tuán)結(jié)協(xié)助，不僅激勵(lì)了富裕地區(qū)，也鞭策了貧困地區(qū)；通過縱向轉(zhuǎn)移支付，又可以加強(qiáng)省政府對地方政府的宏觀調(diào)控能力，貫徹省委、省政府的政策意圖。
3.以“公式法”取代“基數(shù)法”,統(tǒng)一轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)額度，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化。
用公式核定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)額度是規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付的主要標(biāo)志，是世界各國經(jīng)過多年探索得出的共同經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也應(yīng)是我省完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的首要步驟和改革關(guān)鍵，為了更好地優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付政策的目標(biāo)與運(yùn)行，必須逐步由基數(shù)法向因素法過渡。采用“因素法”的關(guān)鍵問題是如何科學(xué)、準(zhǔn)確地找出影響和決定省內(nèi)各級政府收支的基本因素，主要有基礎(chǔ)因素（ 包括人口、土地、自然環(huán)境、行政機(jī)構(gòu)等）、社會(huì)因素（包括市政建設(shè)、教育、衛(wèi)生等）、經(jīng)濟(jì)因素（包括人均GDP、價(jià)格差異、通貨膨脹等）。在此基礎(chǔ)上，按照各因素對地方財(cái)政收支影響程度的大小確定統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為測定地方政府潛在稅收能力與支出需求的宏觀依據(jù)；然后根據(jù)地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等測算出各級地方政府的理論收入；最后根據(jù)上述二者的差距推算出轉(zhuǎn)移支付的額度。這樣不僅可以有效地排除人為因素的影響，使省對下政府轉(zhuǎn)移支付的額度較為公平合理，避免“基數(shù)法”模式下的利益沖突與磨擦，增加轉(zhuǎn)移支付制度的科學(xué)性與透明度，而且可以有效解決基數(shù)法中存在的區(qū)域不均、目標(biāo)模糊、效率低下等問題，從而大大提高有限轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。
4.重點(diǎn)規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度
省級委托事項(xiàng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配金額，應(yīng)根據(jù)委托事項(xiàng)的直接成本計(jì)算確定；無配套條件要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配金額，要按照各種保障性公共物品提供水平達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)缺口數(shù)量和受援地區(qū)該項(xiàng)公共物品的單位成本計(jì)算得出；有配套條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配金額的計(jì)算，不僅要測算出受援地區(qū)改善公共物品需要提供資金的總量，還要根據(jù)受援地區(qū)不同的人均財(cái)力水平確定有差別的資金配套比例。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要體現(xiàn)出省委、省政府的政策意圖，如對教育、醫(yī)療等專項(xiàng)補(bǔ)助要根據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)或宏觀調(diào)控重點(diǎn)的變化，對專項(xiàng)補(bǔ)助的項(xiàng)目范圍及其補(bǔ)助比例都應(yīng)不斷地有所調(diào)整。同時(shí)，要整合專項(xiàng)資金的撥付范圍，并對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行歸并，專項(xiàng)補(bǔ)助范圍大小和比例的高低，也應(yīng)根據(jù)省級財(cái)政的財(cái)力狀況量力而行。
5.著手我省轉(zhuǎn)移支付制度地方性法規(guī)建設(shè)。
在改革和完善我省地方轉(zhuǎn)移支付制度的過程中，還必須加快轉(zhuǎn)移支付制度地方性法規(guī)建設(shè)，以立法的形式對地方轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、原則、方法、模式、監(jiān)督管理，以及有關(guān)數(shù)據(jù)的整理和標(biāo)準(zhǔn)的核定等問題做出具體的規(guī)定，確保轉(zhuǎn)移支付制度、信息公開透明，以保證我省轉(zhuǎn)移支付制度在法律的軌道上正常運(yùn)作。
6.成立機(jī)構(gòu)，建立對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付評價(jià)、監(jiān)督和考核機(jī)制。
機(jī)構(gòu)是執(zhí)行制度的保證。目前，我省還沒有專門的轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，應(yīng)盡快成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付評價(jià)、監(jiān)督和考核機(jī)制。一方面，要設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的效益評價(jià)與考核指標(biāo)，據(jù)此對轉(zhuǎn)移支付資金的使用和效益情況進(jìn)行評價(jià)和考核；另一方面，要建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤反饋，確保資金使用效益的最大化。
作者：方強(qiáng) 文章來源：湖北省赤壁市財(cái)政局
