近年來，“小金庫”現(xiàn)象愈演愈烈，不僅造成國家和單位收入的流失，而且誘發(fā)和滋生各種腐敗現(xiàn)象，敗壞黨風和社會風氣。面對屢禁不止的“小金庫”現(xiàn)象，政府出臺了一系列法律法規(guī)，但是效果卻不甚明顯，其原因之一就是沒有從制度治理的角度研究“小金庫”問題。在當前的形勢下，我們黨和政府應該對這一嚴重的問題如何予以深入的調查和嚴肅的治理，作為領導干部又該如何做到自律，并最終把這些問題落到實處，是問題的關鍵所在，即如何從“制度”的角度去分析和治理“小金庫”問題。
一、“小金庫”的含義和特征
（一）“小金庫”的含義
2009年4月29日，中央政府在北京召開全國“小金庫”治理工作電視電話會議。這次會議從既有的研究成果出發(fā)，充分吸取現(xiàn)行法律、法規(guī)相關規(guī)定內容，在廣泛征求部門與地方意見的基礎上，將“小金庫”明確定義為：違反法律法規(guī)及其他有關規(guī)定，應列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。
“小金庫”的積累主要通過以下七種渠道：1.違規(guī)收費、罰款及攤派形成的資金；2.資產處置、出租收入形成的資金；3.以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取的資金；4.經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬戶核算的資金；5.虛列支出轉出的資金；6.以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取的資金；7.上下級單位之間相互轉移的資金。
（二）“小金庫”的特征
1.暗箱操作，隱蔽性強。“小金庫”屬當權者設立，以小團體利益或個人利益為目的。具體管錢、管賬者往往又是領導的親信，操作中秘而不宣，知情面小，具有很大的隱蔽性。
2.違法違規(guī)，逃避監(jiān)管?！靶〗饚臁边`反財經(jīng)法規(guī)、會計制度及有關資金管理的規(guī)定，不納入單位正常的財務會計核算體系，收支不反映在單位賬目及報表內，資金游離出單位法定賬目，使有關管理機構、監(jiān)督部門、內部職工、股東等不能了解其經(jīng)濟活動情況，無法實施監(jiān)督。
3.資金來源多樣化。具體說來，包括截留各種主營業(yè)務收入和其他業(yè)務收入；截留下級單位上交的各種款項費用、有關單位的捐贈；還包括虛列支出和成本費用。
“小金庫”實質上是由主體（包括政府機關、事業(yè)單位、公共機構及國有企業(yè)）行為失范、權力配置失衡而導致的公共收支失控。因此，根治“小金庫”必須從制度入手，規(guī)范政府行為，優(yōu)化權力配置。
二、基于新制度經(jīng)濟學的“小金庫”成因分析
新制度主義學派認為，制度的供求是存在均衡和非均衡問題的。制度非均衡就是指現(xiàn)有的制度安排或者制度結構不能很好地促進組織的良性運行和協(xié)調發(fā)展，人們對現(xiàn)有制度安排不滿，具有改進現(xiàn)有制度安排以獲取收益的動機的狀態(tài)。任何有效制度的產生都以存在有效的制度需求和供給為前提，只有需求沒有供給，制度不可能產生；相反，只有供給，沒有需求的話，制度可以產生，但不一定有效率。需求—供給分析是正統(tǒng)經(jīng)濟理論的基本方法，新制度經(jīng)濟學有效地把需求—供給分析拓展至制度分析領域。
（一）對“小金庫”的需求分析
1.權力“尋租”空間的存在。當權者為了滿足自己疏通關系、請客送禮的需要，從單位或部門設立的“小金庫”中挪用、套用資金，肆意妄為地高檔消費甚至私分國有資產；為了向上級爭取到某些項目和資金，通過“小金庫”進行行賄。對于貪官來講，將“小金庫”作為其沽名釣譽的資本，甚至直接將“小金庫”當成其個人的“小錢柜”，化公為私，中飽私囊。于是“小金庫”成為了某些單位領導業(yè)務活動的潤滑劑和尋求生路的秘密武器。
2.對公共財產的蔑視?！靶〗饚臁背蔀橛梦镔|籠絡下屬和群眾的工具?！靶〗饚臁笨梢栽诟＠錾辖o小集團甚至單位職工帶來利益，或利用行業(yè)優(yōu)勢，特別是行業(yè)壟斷部門，擴大收費范圍，提高收費標準，不開具正式票據(jù)，以收入納入賬外管理的方式，為本單位搞“創(chuàng)收”。
3.“羊群”效應的影響。一旦某一個公權部門實現(xiàn)了超出其他部門的福利均衡時，就會因起到示范作用而使得其他部門不擇手段地效仿。行政機關會利用政策制定和管理權以及公共資金分配權來達到“創(chuàng)收、增收”的目的。
正是由于以上原因，某些部門為了“養(yǎng)人”而不得不在亂收費、亂攤派、亂罰款上做文章，于是“三亂”就成為彌補管理經(jīng)費、人員經(jīng)費不足和創(chuàng)收的一種途徑。同時政府間的財權、事權關系還未完全理順，在某種程度上成為設置“小金庫”的誘因，即成為了設立“小金庫”的催化劑。
（二）對“小金庫”的供給分析
1.相關法律法規(guī)不夠完善。到目前為止，有關查處“小金庫”的法律依據(jù)主要散見于《會計法》、《稅收征管法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)之中，還沒有一部專門性的法律法規(guī)對“小金庫”的執(zhí)法主體、處罰標準等進行系統(tǒng)而具體的規(guī)定。
2.懲處力度和手段不夠。在處理“小金庫”問題時，一般存在失之于寬、失之于軟的現(xiàn)象，有了問題一免了之、一調了之，沒有對直接責任人給予相應的處分。對濫發(fā)或已揮霍的資金往往因難以追繳而不做追繳，以罰代法或“下不為例”。
3.監(jiān)督檢查的機制不完善。一些“小金庫”之所以屢糾屢犯，與監(jiān)督檢查力度不無關系。對于“小金庫”目前均屬財政、銀行、審計以及紀檢監(jiān)察等多個部門監(jiān)管的范疇，由于多頭管理，工作上難以形成合力，造成監(jiān)督上存在一定的盲點和死角。
4.廣大人民群眾對公共決策的參與程度不高。我國雖然是社會主義法治國家，堅持人民當家作主，然而當今社會中，廣大人民的法制觀念還不強，自我維權意識不高，沒有從根本上認識到“小金庫”的存在是傷害了自己作為納稅人的權益，是國家公職人員在濫用職權。同時，由于擔心遭到打擊報復，很多人也不敢對發(fā)現(xiàn)的“小金庫”予以揭露和舉報。
三、基于制度非均衡的“小金庫”治理策略
“小金庫”的深度治理，根本上取決于“小金庫”的需求和供給分析。根據(jù)新制度經(jīng)濟學分析，減少制度需求，抑制制度供給，可以有效地減少制度的產生。政府既是改革的推動力量，同時又是改革的對象。因此，根治“小金庫”的行動必須切實從政府部門本身著手，采取有效措施，增大“小金庫”的成本，降低對其需求，從根本上清除“小金庫”這顆毒瘤。
（一）加強財務管理和審計監(jiān)督
1.嚴格執(zhí)行《會計法》和《會計內部控制制度》的有關規(guī)定。一個單位只允許設立一個賬戶，杜絕多頭開戶。對非獨立核算單位，以及未按《會計法》規(guī)定配備會計、出納和財務負責人的單位，不得開立賬戶，不得管理和核算資金。對于非正常或不合理的大額支出特別關注，加強不相容職務之間的相互牽制、監(jiān)督。
2.規(guī)范資金用途。除正常的轉撥款外，嚴禁以各種名義在上下級單位之間轉移資金，嚴禁上級單位到下屬單位報銷支出，嚴禁下屬單位以任何名義給上級單位領導、職工發(fā)放津貼、補貼。
3.要嚴格執(zhí)行收支兩條線，進一步完善“收支脫鉤”、預算內外統(tǒng)籌安排、綜合預算的管理方法。按照資產管理與預算管理相結合的原則和有關政策，將所有政府非稅收入納入國家財政預算管理之中，并改革和擴大非稅收入管理范圍。減少收費環(huán)節(jié)，運用財政票據(jù)電子化開票、自動化核銷管理系統(tǒng)，以避免財政性資金被擠占和挪用的現(xiàn)象，確保非稅收入及時足額入庫。
4.加強監(jiān)督力度。單位必須按照有關規(guī)定，完整、準確地向財政、審計等監(jiān)督機關報送財務收支決算，自覺接受社會監(jiān)督。建立外部強制審計、內部審計和社會中介審計相結合、交叉的、互為補充的綜合審計體系，充分發(fā)揮各種審計途徑的自身和整體最大化的優(yōu)勢。
（二）建立舉報、信訪制度
治理“小金庫”一靠檢查，通過檢查發(fā)現(xiàn)問題，找出線索；二靠群眾舉報，根據(jù)群眾舉報進行檢查，可以少走彎路。在現(xiàn)階段財經(jīng)違法違紀手段越來越隱蔽的情況下，群眾舉報已成為查處“小金庫”的一個重要途徑。要把“小金庫”問題查深查透，就應充分調動廣大群眾的積極性，形成強大的攻勢，鏟除“小金庫”滋生的土壤，采取群眾監(jiān)督員制和實行舉報有獎制相結合的方法。
（三）切實加大對私設“小金庫”的查處力度
1.加大對違反財經(jīng)紀律的單位和個人的處罰力度。各單位的負責人應是杜絕私設“小金庫”的第一責任人，各單位財務人員應嚴格遵守《會計法》及有關法律法規(guī)。對查出的“小金庫”不但要沒收其全部資金并處以相應的罰款，同時還要追究第一責任人和直接責任人的經(jīng)濟責任和行政責任，情節(jié)嚴重構成犯罪的還要移交司法機關處理，并注重選擇一些典型案例公開曝光，以儆效尤。
2.加大執(zhí)法力度。在財經(jīng)執(zhí)法工作中，普遍存在著執(zhí)法不嚴的情況，特別是對財經(jīng)違法違紀案件的主要負責人處罰的力度不夠。因此要嚴格杜絕以補代罰、以罰代刑、“對人不對事”的現(xiàn)象。
3.完善相應法律條款。建議在刑法中增加打擊私設“小金庫”的相關條款，并建議刑法將集體腐敗納入刑律，嚴厲打擊“小金庫”。在懲治“小金庫”的過程中，要嚴格執(zhí)紀執(zhí)法，絕不允許存在“空擋”、“特區(qū)”。既要依照法紀、黨紀、政紀嚴懲，更要實行經(jīng)濟制裁，使其財、位、權三空，從而有效地警戒后人。
（四）要加強思想道德建設
“小金庫”問題的主要責任在領導，只有通過加強思想道德建設，使領導者自覺設立起一道抵御腐敗的精神防線，從而產生“反腐敗抗體”，建立起“內因主導型”的反腐敗機制，才能真正從源頭上預防“小金庫”的產生。要加強對領導干部和財務人員的財經(jīng)紀律和法規(guī)教育，不斷提高他們遵章守紀的自覺性。
（五）適當提高公職人員的工資福利待遇
現(xiàn)實中，工資福利對于調動公職人員的能動性、積極性發(fā)揮著重要作用?！靶〗饚臁敝蕴枚手拇嬖?，就在于其中的一部分資金用于部門或單位向職工發(fā)放福利，從而為“小金庫”的發(fā)展與壯大奠定了一定的“群眾基礎”。因此，必須及早消除，在規(guī)范公職人員的工資津補貼制度的基礎上，適當提高工資福利水平。
“小金庫”的存在有其深刻的歷史和現(xiàn)實原因，但是只要采取科學合理的方法進行妥善處理，就可以逐步解決這一問題。只要我國政府各有關部門大力配合，就必定能夠抵制“小金庫”的存在對我國社會主義經(jīng)濟建設造成的不良影響，做到標本兼治，提升“小金庫”的治理能力，實現(xiàn)預期效果，使政府部門的工作都能以人民群眾的利益為出發(fā)點，真正地發(fā)揮其應盡的職能，促進社會和諧發(fā)展。
