一、前言
高校財務(wù)管理工作為依法籌集事業(yè)資金,規(guī)范校內(nèi)經(jīng)濟秩序,保障國有資產(chǎn)完整,提高經(jīng)費使用效益,維護學(xué)校合法經(jīng)濟權(quán)益,促進教學(xué)、科研事業(yè)發(fā)展,起到了非常重要的作用。但隨著高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)自主權(quán)的不斷擴大,市場經(jīng)濟體制的建立,高校財務(wù)中也出現(xiàn)許多情況,如一些學(xué)校存在預(yù)算管理不嚴格、收費管理不規(guī)范、擠占挪用專項資金、盲目貸款、資產(chǎn)與負債比例失調(diào)、校辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、收入支出管理和固定資產(chǎn)管理混亂等問題。因此,為了進一步加強和改進高等學(xué)校的財務(wù)工作、嚴肅財經(jīng)紀律、提高財務(wù)管理水平, 2000年6月教育部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟責(zé)任制加強財務(wù)管理的幾點意見》(教財[2000]14號),意見要求高等學(xué)校必須逐步建立健全各級經(jīng)濟責(zé)任制。但經(jīng)過幾年的實施后,經(jīng)濟責(zé)任制的落實并沒有達到其應(yīng)有的目標(biāo),內(nèi)部經(jīng)濟工作秩序的混亂并沒有得到有效的根治,收入的體外循環(huán)、重大經(jīng)濟事項缺乏充分論證、違法違紀等現(xiàn)象時有發(fā)生。本文從分析現(xiàn)狀入手,找出目前高校經(jīng)濟責(zé)任落實中存在的問題,提出新形勢下如何落實高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任建議。
二、高校領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任的概述
高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的基礎(chǔ)理論有兩個,一是公共產(chǎn)品理論。高等教育的準公共產(chǎn)品屬性決定了以政府公共財政撥款為主、以市場調(diào)節(jié)(收費)為輔的資源配置機制,同時,又具有明顯的私人產(chǎn)品的屬性。只有采取政府財政撥款和向受教育者收費相結(jié)合的方式,才能體現(xiàn)社會公平與效率。高校領(lǐng)導(dǎo)干部管理的資金是財政資金和學(xué)生家長的學(xué)費,涉及到國有資產(chǎn)和公眾利益,肩負著對高校資金的保全責(zé)任。二是委托代理理論。委托代理關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中,由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是分離的,所有者與經(jīng)營者之間形成委托代理關(guān)系。授權(quán)者就是委托人,被授權(quán)者就是代理人。公辦高校的委托代理關(guān)系主要表現(xiàn)三個層次:從全體人民至各級人民代表大會、各級人民政府、公辦高校管理。高校領(lǐng)導(dǎo)干部作為代理者肩負著高校經(jīng)濟的受托責(zé)任。
高校領(lǐng)導(dǎo)干部(行政主要負責(zé)人)任期經(jīng)濟責(zé)任包括三個方面:經(jīng)濟管理責(zé)任、經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任和個人經(jīng)濟行為責(zé)任。這三方面有五個共同點:一是是否依法履行經(jīng)濟管理的職責(zé);二是經(jīng)濟活動是否按規(guī)定程序進行,效益如何,有無應(yīng)由本部門承擔(dān)責(zé)任的重大失誤;三是財經(jīng)管理的規(guī)章制度和內(nèi)部控制制度是否健全、有效;四是本部門經(jīng)辦的債權(quán)債務(wù)是否真實、合理,有無糾紛和遺留問題;五是本人遵守財經(jīng)法規(guī)和財務(wù)制度情況,有無違紀違規(guī)問題。
高校建立經(jīng)濟責(zé)任制對促進高等教育的發(fā)展有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。建立健全任期經(jīng)濟責(zé)任制度,是貫徹實施國家財經(jīng)法規(guī)、提高管理水平和避免財經(jīng)工作失誤的必然要求和有效途徑。明確高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任,有利于指導(dǎo)高校領(lǐng)導(dǎo)干部開展經(jīng)濟工作;明確經(jīng)濟目標(biāo),規(guī)范經(jīng)濟決策程序,有利于保障高校經(jīng)濟發(fā)展的科學(xué)性、效益性;落實經(jīng)濟責(zé)任,有利于權(quán)、責(zé)、利的結(jié)合,促進高校對資源的二次分配;能夠保障財務(wù)管理水平的提高和效益的優(yōu)化,這是深化高校改革、促進事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。
三、當(dāng)前高校貫徹落實經(jīng)濟責(zé)任制的現(xiàn)狀分析
《會計法》明確了單位負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任,以及對單位直接負責(zé)的主管人員的違法處罰等均作出明確規(guī)定;2000年教育部、財政部出臺的《教育部、財政部關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟責(zé)任制加強財務(wù)管理的幾點意見》中指出,各直屬事業(yè)單位的法定代表人對本單位的財經(jīng)工作負有法律責(zé)任,經(jīng)濟責(zé)任制的內(nèi)容應(yīng)貫穿于直屬事業(yè)單位財經(jīng)工作的各個方面。但實際情況是,許多高校的經(jīng)濟責(zé)任落實不盡如人意,據(jù)《中國教育和科研計算機網(wǎng)》高教新聞報道:據(jù)統(tǒng)計,從1998年至2002年,僅廣州地區(qū)高校就發(fā)生各類違法違紀案件達一百多宗,被紀委立案查處的有110宗153人(其中涉及縣處級干部25宗39人),這里面有廣外原基建處長、暨大體育部原副主任、廣工設(shè)備處原處長等。 2006年11月21日,天津大學(xué)原校長單平存在嚴重失職錯誤,給黨和人民的利益造成了重大損失,被罷免全國人大代表職務(wù)。2009年,武漢大學(xué)原常務(wù)副校長和常務(wù)副書記涉嫌巨額受賄被批捕、武漢大學(xué)科技學(xué)院院長被“雙規(guī)”。中國社會科學(xué)院在出版的2010年中國教育藍皮書中指出:“高校已成為腐敗犯罪新的高發(fā)區(qū)”,諸多高校領(lǐng)導(dǎo)干部倒在權(quán)錢交易上。
為什么高校領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的落實會存在如此多的問題,究其原因,筆者認為有以下幾個方面:
(一)經(jīng)濟責(zé)任認識上不到位
經(jīng)濟責(zé)任是一項涉及面廣、政策性強、任務(wù)復(fù)雜而又艱巨的工作,關(guān)系到學(xué)校的經(jīng)濟秩序和財經(jīng)活動,是關(guān)系學(xué)校改革和發(fā)展的大事。但長期以來有些學(xué)校的經(jīng)濟管理工作者存在對經(jīng)濟責(zé)任制認識模糊,對高校落實經(jīng)濟責(zé)任制的重要性認識不足,造成對經(jīng)濟責(zé)任制工作不關(guān)心、不重視,甚至認為只是財務(wù)部門的事情,與己無關(guān),把經(jīng)濟責(zé)任制工作當(dāng)成額外負擔(dān)。有的人認為,經(jīng)濟責(zé)任制工作抓不抓無所謂,作為學(xué)校只要把教學(xué)和科研搞上去就行。這些問題的存在關(guān)鍵是思想上沒有認識高校落實經(jīng)濟責(zé)任制的重要性、必要性和緊迫性。
(二)經(jīng)濟責(zé)任不明確
就現(xiàn)狀來看,高校經(jīng)濟責(zé)任仍需進一步健全。審計報告指出的高校管理不善等問題,以及高校案件頻發(fā)足以證明,學(xué)校在領(lǐng)導(dǎo)干部任前對其經(jīng)濟責(zé)任沒有具體的規(guī)范。在責(zé)任分解方面,某些高校沒有進行責(zé)任分解,沒有明確領(lǐng)導(dǎo)班子中每位成員的責(zé)任。高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部涉及的崗位較多, 學(xué)校對他們在經(jīng)濟方面的一些權(quán)力和職責(zé)不明確,存在責(zé)任交叉和責(zé)任空檔,出現(xiàn)“有利大家爭,有弊大家推”的現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)干部對崗位職責(zé)所需涉及的經(jīng)濟內(nèi)容并不了解,甚至陌生,在工作中不可避免地出現(xiàn)對自身的經(jīng)濟責(zé)任不明確,工作范疇模糊,工作指標(biāo)不理解等問題,可見高校經(jīng)濟責(zé)任的明確仍是目前最為薄弱和亟需加強的環(huán)節(jié)之一。明確學(xué)校各級經(jīng)濟責(zé)任顯得尤為必要。
(三)經(jīng)濟責(zé)任不落實
從目前現(xiàn)狀來看,教育部、財政部在高校經(jīng)濟責(zé)任方面作了相關(guān)規(guī)定,規(guī)范了直屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任的范圍和法律職責(zé),確定了領(lǐng)導(dǎo)干部在高校經(jīng)濟活動中的地位和重要性,對于高校領(lǐng)導(dǎo)干部今后工作的開展起到了十分重要的作用。從近年來的高校案件中不難看出,無論是部直屬高校還是省屬高校、院系,都在一定范圍內(nèi)存在腐敗現(xiàn)象,值得深思的是,有無制度可依,已經(jīng)不再是問題的關(guān)鍵,而真正導(dǎo)致高校經(jīng)濟案件頻發(fā)的主要原因,是高校經(jīng)濟責(zé)任制度的落實問題。目前經(jīng)濟責(zé)任審計大都還是采用先離任后審計的形式,審歸審,用歸用,審用分離。從保護干部的角度出發(fā),發(fā)現(xiàn)問題也是大事化小、小事化了,監(jiān)督只是停留在口頭上。若不能在工作中切實落實經(jīng)濟責(zé)任,那么再健全完善的高校經(jīng)濟責(zé)任制度規(guī)范,也將失去其存在的意義和價值。
(四)干部結(jié)構(gòu)不合理
統(tǒng)籌學(xué)校資金運作,對外投資,如何解決經(jīng)費短缺,如何提高資產(chǎn)使用效率和辦學(xué)效益、減少損失浪費和無效投資等均是高校領(lǐng)導(dǎo)干部需要面對和解決的問題。這就需要既懂教育規(guī)律、又懂資金運動規(guī)律的領(lǐng)導(dǎo)進行指導(dǎo)和組織。目前,在高校領(lǐng)導(dǎo)班子中,專業(yè)或知識結(jié)構(gòu)不合理,大部分沒有按有關(guān)規(guī)定配備熟悉高校財務(wù)管理、預(yù)算管理、資金運動規(guī)律的總會計師,而是由不太了解或甚至不懂財務(wù)管理、預(yù)算管理、資金運動規(guī)律的副校(院)長或校(院)長來分管高校的財務(wù)管理工作,因其不太熟悉高校的財務(wù)管理以及相關(guān)的審計工作,致使經(jīng)常出現(xiàn)盲目決策甚至瞎指揮等情況。目前高校已成為違紀違規(guī)和新的腐敗“重災(zāi)區(qū)”,給高校財務(wù)管理工作帶來許多損失。
(五)審計作用發(fā)揮不到位
1.審計目標(biāo)不明確
在高校內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計中,其審計的對象比較復(fù)雜,涉及院校職能部門、院系所、教輔單位和后勤產(chǎn)業(yè)等不同經(jīng)濟運行模式的單位。其中既有經(jīng)濟部門,也有有科研和教學(xué)部門,有些領(lǐng)導(dǎo)干部在上任時并沒有明確其經(jīng)濟責(zé)任,或者學(xué)校沒有授權(quán),有些科研部門負責(zé)人甚至沒有涉及經(jīng)濟管理的工作。缺乏經(jīng)濟責(zé)任目標(biāo),無從開展經(jīng)濟責(zé)任審計。
2.評價體系不健全
目前,對干部任期經(jīng)濟責(zé)任的審計評價尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范,評價指標(biāo)體系尚未建立,特別是財務(wù)收支的真實性、合理性、效益性評價, 任期經(jīng)濟目標(biāo)完成情況評價,遵守國家財經(jīng)法規(guī)評價, 內(nèi)部控制制度的健全和有效的評價, 重大事項決策評價,資產(chǎn)安全完整評價等均缺乏一個較為系統(tǒng)的評價體系, 沒有量化界定, 審計人員難以操作。
3.公允性欠缺,可利用度不高
同級審計、時間短、審計人員水平等因素均在不同程度上對審計結(jié)果的客觀性產(chǎn)生影響,造成審計結(jié)果有欠公允。同時,對于如何運用審計結(jié)果以及審計結(jié)果運用情況如何反饋等沒有明確規(guī)定,影響了審計效果的發(fā)揮。目前高校的經(jīng)濟責(zé)任審計無論在管理要求上、領(lǐng)導(dǎo)者的意識上都停留在審計評價初級階段,可利用度不高。
四、落實高校經(jīng)濟責(zé)任的建議
(一)建立健全高校各級經(jīng)濟責(zé)任制
高校建立健全各級經(jīng)濟責(zé)任制,應(yīng)以責(zé)為依據(jù),責(zé)權(quán)利結(jié)合為原則,使各級領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門在經(jīng)濟工作中按規(guī)定行使權(quán)力,按規(guī)定承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)濟責(zé)任制應(yīng)貫穿于高校整個經(jīng)濟循環(huán)過程,具體包括日常預(yù)算收支的經(jīng)濟責(zé)任制、經(jīng)濟政策和財經(jīng)制度制定與調(diào)整的經(jīng)濟責(zé)任制、 財務(wù)管理體制確立與改變的經(jīng)濟責(zé)任制、財務(wù)主管人員任用和變動的經(jīng)濟責(zé)任制、 國有資產(chǎn)完整與保值增值的經(jīng)濟責(zé)任、重大支出項目安排和對外投資的經(jīng)濟責(zé)任制。各高校應(yīng)根據(jù)實際情況,在“誰主管,誰負責(zé)”和“誰簽字,誰負責(zé)”的原則基礎(chǔ)上,建立健全校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門、各有關(guān)部門、 二級單位財務(wù)主管人員和基層財會人員等各級、各部門經(jīng)濟責(zé)任制及多層次的管理體系,通過一級管好一級、一級帶動一級、逐級實行經(jīng)濟責(zé)任制,明確校內(nèi)各級人員在財經(jīng)管理工作中的權(quán)利和責(zé)任,增強單位領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟責(zé)任意識,使各級人員能按崗位責(zé)任制的規(guī)定在經(jīng)濟工作中各司其職、各負其責(zé),使學(xué)校的財經(jīng)工作有章可循、有法可依,從而為高校教育事業(yè)的發(fā)展?fàn)I造一個良好的氛圍。
(二)改革高校財務(wù)組織結(jié)構(gòu),設(shè)置總會計師崗位
高校應(yīng)配備精于財務(wù)管理的總會計師,協(xié)助校(院)長組織領(lǐng)導(dǎo)高校的財經(jīng)工作,以彌補校領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)缺陷,發(fā)揮高校領(lǐng)導(dǎo)班子的專業(yè)或知識結(jié)構(gòu)的最佳效能,從而有利于校領(lǐng)導(dǎo)更好地進行經(jīng)濟決策,有利于經(jīng)濟工作科學(xué)性、有效性地開展;對于高校經(jīng)濟責(zé)任有了更好的詮釋和把握,有利于將高校經(jīng)濟責(zé)任落實到各項具體經(jīng)濟活動中去,促進高校教育事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
為了加強高校的經(jīng)濟管理,提高辦學(xué)效益,落實《總會計師條例》,原國家教委、財政部1991年10月29日以教財[1991]82號文下發(fā)了“關(guān)于高等院校貫徹《總會計師條例》的實施意見”,首次提出在高等學(xué)校設(shè)置總會計師的要求。1991年國家教委和財政部聯(lián)合出臺的《高等學(xué)?！鞍宋濉逼陂g財務(wù)工作的若干意見》中曾明確提出:規(guī)模較大的高校1995年必須配齊總會計師的要求并且明確在高校行政領(lǐng)導(dǎo)班子中,要有一人行使總會計師職責(zé),協(xié)助校(院)長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財經(jīng)工作。2007年財政部、教育部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進一步加強高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》進一步強調(diào):規(guī)模較大的高等學(xué)校按國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準可以設(shè)置總會計師崗位,協(xié)助校(院)長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財經(jīng)工作,直接對校(院)長負責(zé)?！案叩葘W(xué)?？倳嫀煹闹饕氊?zé)是:組織領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)管理和會計核算工作,參與學(xué)校重要經(jīng)濟問題的分析和決策,執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)法律、法規(guī)、政策和制度,保護國家財產(chǎn)。對違反國家有關(guān)財經(jīng)法律、法規(guī)、政策、制度或有可能在經(jīng)濟上造成損失、浪費的行為,有權(quán)制止或者糾正等?！?br />
(三)充分發(fā)揮審計作用
高校的審計機構(gòu)是監(jiān)督學(xué)校財經(jīng)運行、保障學(xué)校經(jīng)濟活動健康有序發(fā)展的部門,建立健全高校經(jīng)濟責(zé)任制必須充分發(fā)揮其審計的作用,利用審計力量建立健全各級經(jīng)濟責(zé)任人的離任審計制度,具體可從以下幾個方面入手:
1.明確審計目標(biāo)
要根據(jù)高校具體情況列出重點審計內(nèi)容。一是堅持認真審核任職期間各項經(jīng)濟指標(biāo)完成情況;二是開展內(nèi)控制度審計,主要審查內(nèi)控制度的健全性、合理性和有效性,促進被審計單位各項工作制度化、規(guī)范化、法制化:三是抓好任職期間各項收支和經(jīng)營成果真實性的審計。
2.健全評價體系
《教育部關(guān)于做好領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計報告交接工作的通知》(教財[2007]2號)中教育部首次將經(jīng)濟責(zé)任審計作為高校領(lǐng)導(dǎo)交接內(nèi)容。因此,為了更好地服務(wù)于經(jīng)濟責(zé)任的落實和日常工作的開展,審計評價體系的建立應(yīng)以經(jīng)濟責(zé)任的具體內(nèi)容為依據(jù),以經(jīng)濟責(zé)任的具體職責(zé)和義務(wù)來構(gòu)建審計評價體系。只有這樣,審計過程才有明確的依據(jù),審計的結(jié)果才更加客觀公正。緊緊圍繞經(jīng)濟責(zé)任的內(nèi)容開展審計,建立評價體系才有利于審計結(jié)果更好地反映出任期績效,將審計運用到實際工作中,指導(dǎo)工作的開展。
3.借助社會力量
借助社會審計機構(gòu)的力量進行審計,避免出現(xiàn)“同級審?fù)?同級走過場”的現(xiàn)象,保證審計結(jié)論的客觀公正性,確保審計結(jié)果的公允性。社會審計組織具有業(yè)務(wù)活動范圍的廣泛性和審計能力獨立的特點,其在查證、鑒定、驗資和咨詢服務(wù),尤其在建設(shè)項目預(yù)決算、資產(chǎn)評估等方面,積累了豐富的工作經(jīng)驗,得到了社會的認可。在經(jīng)濟責(zé)任審計中,授權(quán)資質(zhì)比較好的社會審計組織參與審計,利用他們專業(yè)力量的優(yōu)勢進行監(jiān)督、審計,一方面將會最大限度地節(jié)省審計成本,提高審計工作的效率;另一方面必將提高審計的公允性、透明度、可信度,有利于審計結(jié)果的客觀公正和有效運用。
4.加強審計結(jié)果的運用
審計機關(guān)實施經(jīng)濟責(zé)任審計后,應(yīng)當(dāng)及時提交經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告,同時對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部(人員)所在地區(qū)、部門、單位執(zhí)行審計決定和落實整改意見的情況依法進行監(jiān)督。組織、人事部門應(yīng)將經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果作為干部考核、獎懲、選拔、任用的重要依據(jù),對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部(人員)在任職期間經(jīng)濟責(zé)任履行情況比較好、工作業(yè)績突出的給予表彰和獎勵,在干部考核中予以肯定,并作為干部任用的政績依據(jù)之一;對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部(人員)在任職期間經(jīng)濟責(zé)任履行情況較差、問題較為嚴重的進行誡勉談話,作出組織處理。同時,要將領(lǐng)導(dǎo)干部(人員)經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果以及結(jié)果運用情況歸入干部檔案,作為考核干部業(yè)績的依據(jù)之一。
五、結(jié)論
高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任制的建立健全能夠使領(lǐng)導(dǎo)干部在具體工作中能夠思有所據(jù)、行有所依,為經(jīng)濟責(zé)任的落實提供前提和保障。經(jīng)濟責(zé)任的明確能夠規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作,做到明確工作范疇和工作指標(biāo),有利于優(yōu)化工作質(zhì)量,提高科學(xué)性和效率性;經(jīng)濟責(zé)任落實為任期評價提供依據(jù),為下任領(lǐng)導(dǎo)工作的開展提供參考和依據(jù),便于高校經(jīng)濟工作的階段性、持續(xù)性和階梯式進步。
目前高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任在制度健全、責(zé)任明確和責(zé)任落實等方面均存在亟需改進和完善之處,明確和落實經(jīng)濟責(zé)任是高效領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任問題的關(guān)鍵所在,本文對此進行了深入的分析和討論,希望能夠推進高校經(jīng)濟責(zé)任制度的建立健全、領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任得到明確和有效落實。
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