公立高校改革實(shí)施之后,在擴(kuò)張過程中的自主性不斷擴(kuò)大,高校得以自主處理大部分財(cái)務(wù)事務(wù),特別是能夠自主開拓財(cái)源,使公立高校可支配資金規(guī)模越來越龐大,高等院校的資金來源和運(yùn)用渠道也發(fā)生了變化。但是高校的財(cái)務(wù)管理體制仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的遺留,無法與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),造成對資金的使用控制不力,財(cái)務(wù)收支出現(xiàn)很多不確定因素,從而給學(xué)校的財(cái)務(wù)運(yùn)行帶來不利影響。輕微的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能使學(xué)校的資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)暫時性困難,嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則可能使學(xué)校的資金鏈斷裂,這些都會對學(xué)校的教學(xué)、科研活動產(chǎn)生不同程度的影響,不利于學(xué)校的生存和長遠(yuǎn)發(fā)展。公立高校擴(kuò)張中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是高等院校和政府教育管理部門必須面對和解決的問題。
一、高校擴(kuò)張中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀
(一)高校貸款規(guī)模巨大
在市場經(jīng)濟(jì)條件下,高校擴(kuò)張帶來的資金短缺使得高校也開始傾向于把自己如同其他企業(yè)法人一樣投入市場,進(jìn)行借貸融資。對于銀行來說,一方面,高校貸款不僅數(shù)額巨大,利息收益可觀。另一方面,高校收入比較穩(wěn)定,具有可靠的償債資金保障,即使財(cái)務(wù)狀況不良,由于高校屬于事業(yè)單位,也不會面臨破產(chǎn)危機(jī),因?yàn)樵诟咝o力償債時,政府也會幫助化債。較之企業(yè)貸款,高校貸款風(fēng)險(xiǎn)很小。所以銀行對貸款給高校保持著極高的熱情。以上動因相互作用,造成了我國高校普遍以億為計(jì)量單位的巨額債務(wù),僅貸款利息就使得高校背上了沉重的負(fù)擔(dān)。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道,2007年廣東工業(yè)大學(xué)為了計(jì)劃在當(dāng)年成為廣東省學(xué)生規(guī)模最大的高校,在廣州大學(xué)城建的新校區(qū)共貸款20多億元,根據(jù)預(yù)算還款需要30~50年,而銀行貸款期限是8~15年。廈門大學(xué)最近完成了一份研究報(bào)告,其數(shù)據(jù)顯示,全國公辦高校的貸款規(guī)模在2 000億到2 500億元之間,高校貸款很有可能成為新的高風(fēng)險(xiǎn)貸款項(xiàng)目。浙江的一所大學(xué)由于銀行逼債面臨破產(chǎn),浙江省政府決定財(cái)政撥出40億元填補(bǔ)該大學(xué)的貸款利息空缺;至2003年末,教育部18所高校債務(wù)總額達(dá)72.75億元,比2002年末增長了45%。其中因?yàn)榛A(chǔ)建設(shè)而形成的債務(wù)占82%;江蘇省2008年高校財(cái)政撥款總預(yù)算為37億元,僅占2008年各高校計(jì)劃貸款額的59.77%。表1是從江蘇省省屬高校2008年度部門預(yù)算中抽取的分別代表蘇南、蘇中和蘇北高校的數(shù)據(jù)。
從表1中可以發(fā)現(xiàn),財(cái)政補(bǔ)助收入,即國家投入的部分占學(xué)校年度總預(yù)算最低的只有23%,最高的也不超過35%;個人投入占年度總預(yù)算最高約達(dá)26%;而高校為了事業(yè)發(fā)展的對外籌資中,銀行貸款占年度總預(yù)算最高的達(dá)40%,最低的也約占年度總預(yù)算的18%,可見公立高等學(xué)校用于學(xué)校擴(kuò)張和各方面建設(shè)的資金需求很大一部分來自銀行貸款,高校負(fù)債擴(kuò)張已是中國公立高校普遍存在的問題。
(二)高校對未來收入的預(yù)期過于樂觀
除去國家財(cái)政撥款,中國公立高校的收入來源主要有兩個方面,一是教育收入,即在校學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入;二是非教育收入,即校辦產(chǎn)業(yè)等獲取的利潤。學(xué)費(fèi)收入與其他收入有很大不同,單個學(xué)生的學(xué)費(fèi)水平是有政策規(guī)定的,高校不能自主制定學(xué)費(fèi)水平,所以要想取得更高的學(xué)費(fèi)收入,只有招收更多的學(xué)生。教育部的《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,2004年至2008年,我國高等教育規(guī)?？焖僭鲩L,高等教育規(guī)模變化情況見表2。
從這些數(shù)據(jù)看,高校負(fù)債擴(kuò)張似乎非常合理,甚至有人認(rèn)為這非但不存在風(fēng)險(xiǎn),反而是與高校擴(kuò)張相輔相成的,因?yàn)楦叩冉逃谛Ｉ傄?guī)模在擴(kuò)大。許多高校以此為依據(jù)來預(yù)測今后的教育,認(rèn)為收入在未來很長一段時間可以保持增長。
(三)政府對高校貸款的控制比較寬松
在這場高校擴(kuò)招浪潮中,一些地方政府更是大力提倡發(fā)展教育產(chǎn)業(yè),紛紛出臺支持教育事業(yè)的新舉措,其中,高校在新建擴(kuò)建時,以行政劃撥方式而不是以市場機(jī)制提供建設(shè)用地。高校在建設(shè)過程中大量舉債,而政府部門對此予以默許和擔(dān)保。在很長一段時間,地方政府和教育主管部門對此都采取一種放任自流的態(tài)度,助長了高校盲目貸款。
二、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因
(一)貸款規(guī)模過大,資金管理比較粗放,使用中存在不確定因素
1.貸款規(guī)模超越還款能力
巨額的貸款之所以會產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),主要是因?yàn)楣⒏咝５馁J款普遍都超越了自身的還債能力。公立高校沒有對自身的還債能力進(jìn)行評估,或者說評估了也不愿意將信息公開,只是一味地在向銀行貸款,只看到眼下,學(xué)校能多建幾棟大樓,能多鋪幾塊草坪,對今后的還款問題不予考慮。銀行對高校的審查也不到位,認(rèn)準(zhǔn)了“公立高校的所有者是國家”這么一條真理,對高校貸款也是來者不拒。
2.對資金的管理水平低,責(zé)任意識差,制度建設(shè)落后
我國的高校從創(chuàng)立到創(chuàng)立之后的各項(xiàng)費(fèi)用,全部由國家財(cái)政負(fù)擔(dān),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成分濃重,雖然高校改革使高校有了更大自主權(quán),但是鑒于其事業(yè)單位的性質(zhì)和沒有“破產(chǎn)”壓力,這樣的自主權(quán)被高校強(qiáng)調(diào)在“花錢”上,但是對于防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),如何“省錢”,甚至如何“賺錢”上,高校的意識非常淡薄,在如何改善學(xué)校財(cái)務(wù)狀況的問題上注重不夠,經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識差,會計(jì)核算方式嚴(yán)重滯后,財(cái)務(wù)報(bào)表沒有企業(yè)化核算,不便于學(xué)校對自身財(cái)務(wù)核算,也不便于銀行對高校財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行把握,這種現(xiàn)象不利于高校財(cái)務(wù)管理,也不利于銀行對其評估貸款風(fēng)險(xiǎn)。
3.貸款自身的不確定因素
(1)項(xiàng)目建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)重重
如果高校擴(kuò)招達(dá)不到預(yù)期目標(biāo),項(xiàng)目工程款就無法到位,項(xiàng)目就不能正常開工,從而導(dǎo)致工程無法按期交付并正常投入使用,無法投入使用反過來又必然會影響到高校的擴(kuò)張計(jì)劃,就會引起資金鏈條斷裂,由此而引發(fā)惡性的連鎖反應(yīng)。就算高校的擴(kuò)招能達(dá)到預(yù)期,在施工過程中又會產(chǎn)生不確定的設(shè)計(jì)成本和材料成本的增加,處理不及時就會導(dǎo)致資金短缺,使工程不能按期完工。
(2)外部風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測
高校擴(kuò)張中的貸款多為數(shù)量巨大的長期貸款,大額貸款帶來沉重的利息負(fù)擔(dān),倘若高校貸款的時機(jī)不合適,利率大幅上調(diào),又會增加學(xué)校的付息壓力。造成利率變動的因素有:物價(jià)水平 、平均利潤率、貨幣資金供求現(xiàn)狀 、國際利率水平 、國家經(jīng)濟(jì)政策。這些因素中的大部分都是高校自身無法控制的,很難做到權(quán)衡多方因素,選擇最佳貸款時機(jī)。
我國高校的創(chuàng)收不僅受市場影響,更受國家政策影響。國家對于高校學(xué)費(fèi)由學(xué)生自己負(fù)擔(dān)的部分的數(shù)額多少仍在不斷探索,政策仍處在形成期,而不是穩(wěn)定期,所以變動較大。如果國家對學(xué)費(fèi)進(jìn)一步壓低,高校的收入來源就會受到影響,財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之增大。
(二)學(xué)費(fèi)收入難以持續(xù)增長
學(xué)費(fèi)收入是高校還本付息的主要資金來源,而我國高校學(xué)費(fèi)收入?yún)s難以持續(xù)增長。由表2可以看出,從2004年到2008年,高校的在校人數(shù)是不斷增加的,那是不是意味著高校都可以高枕無憂,等著學(xué)費(fèi)總額一年一年的增長呢?事實(shí)上,學(xué)生絕對數(shù)即將面臨大幅下降。人口學(xué)家分析指出,2006年以來,中國普通高中招生人數(shù)已連續(xù)三年下降;而2009年高考報(bào)名人數(shù)首次絕對下降。這說明,中國嚴(yán)格控制人口的政策已經(jīng)影響到教育的規(guī)模?？紤]到小學(xué)、初中人數(shù)也在逐年減少,未來中國普通高中教育規(guī)模還將逐漸縮小。早在2006年,中國普通高中招生人數(shù)就已經(jīng)開始下降。普通高中的畢業(yè)生人數(shù)雖然仍在上升,但增幅卻在逐年遞減。這一趨勢將長期持續(xù),未來中國的高考報(bào)名人數(shù)將逐年下降。教育部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,2006年,中國普通高中招生數(shù)為871.21萬人,比2005年減少6.52萬人。這是進(jìn)入21世紀(jì)后,中國普通高中招生人數(shù)首次絕對下降。到了2007年,中國普通高中招生840.16萬人,又比2006年減少31.05萬人。2008年中國普通高中招生數(shù)較2007年又減少近3萬人。
普通高中一般是三年一屆。這意味著,在2006—2008年入學(xué)的高中生,將在2009年至2011年畢業(yè)。而如果這三年內(nèi)報(bào)名參加高考的復(fù)讀生規(guī)模穩(wěn)定,中國的高考報(bào)名人數(shù)將繼續(xù)降低。從這點(diǎn)意義上來說,雖然接下來的幾年學(xué)生數(shù)量不會明顯減少,仍然是高校擴(kuò)招的繁榮期,很多預(yù)算都以此為依據(jù),得出多少年之后能完成還貸,投資和收益是可以平衡的。但是一旦過了80年代中后期出生的人口高峰,人口總數(shù)就會出現(xiàn)明顯減少,多數(shù)高校的招生都會受阻,招生規(guī)模必然縮小,不可能達(dá)到預(yù)期收益,也就無法依靠擴(kuò)招這一財(cái)源來填補(bǔ)財(cái)務(wù)黑洞。
(三)國家對高等教育投入不夠
《高等教育法》第六十條指出,“國家建立以財(cái)政撥款為主,其他多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制,使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的水平相適應(yīng)”。但是目前高校在擴(kuò)張總的巨額費(fèi)用,國家財(cái)政撥款只占少數(shù)。1993年國務(wù)院頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》,該文件明確提出,要逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比例,到20世紀(jì)末就要達(dá)到4%,但是4%的目標(biāo)至今沒有實(shí)現(xiàn)。國務(wù)院常務(wù)會議審議通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出,國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出到2012年將占國內(nèi)生成總值的4%,表3列出2003—2008年我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例:
從表3能看出,我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占比處于波動的狀態(tài),并沒有年年增長,更沒有形成大的突破,與這與預(yù)期的目標(biāo)相差較大。而目前世界平均水平為7%左右,發(fā)達(dá)國家達(dá)到9%,欠發(fā)達(dá)國家也能達(dá)到4.1%。國家要求高等教育擴(kuò)大招生規(guī)模,推進(jìn)高等教育大眾化。但是政府部門在下達(dá)“擴(kuò)招”的指標(biāo)時,增加的建設(shè)資金卻相當(dāng)有限。在政府經(jīng)費(fèi)撥款和學(xué)雜費(fèi)難以大幅度增加時,公立高校的發(fā)展就只能寄托于銀行貸款,潛伏的危機(jī)可能威脅到我國高等教育大眾化的進(jìn)程。
三、高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范對策
(一)高校方面
1.要加強(qiáng)對擴(kuò)張建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管
要注重培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)管理人才,采用科學(xué)的方法對項(xiàng)目做好管理工作,提高自身的管理水平,精心做好預(yù)算,合理估計(jì)成本,要對投入之后的收益有做到心中有數(shù),要對項(xiàng)目在建設(shè)過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)做好防范措施,遇到突發(fā)的狀況要有應(yīng)急預(yù)案做保障,降低一切風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率,不搞盲目投資。
2.高校要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識,建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任體制
高校要認(rèn)識到對自身財(cái)務(wù)的管理也如同學(xué)校其他事務(wù)一樣非常重要,學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理力度,要改變對領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績的考察方式,建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度,把任期內(nèi)學(xué)校財(cái)務(wù)狀況作為考察的重要方面,從制度上防止有些領(lǐng)導(dǎo)急功近利、大肆借款、大興土木的現(xiàn)象。
3.改變收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計(jì)核算方式
按照收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行會計(jì)核算,收入和支出的所屬期將與現(xiàn)金收支行為的發(fā)生與否緊密地聯(lián)系在一起。這種處理方法的好處在于計(jì)算方法比較簡單,也符合人們的日常習(xí)慣,但按照這種方法計(jì)算的盈虧并不合理、也不準(zhǔn)確。這樣使高校的財(cái)務(wù)狀況得不到全面反應(yīng),尤其是對負(fù)債,會使得高校對自身的財(cái)務(wù)狀況盲目樂觀,由此為基礎(chǔ)制定的經(jīng)濟(jì)策略也不科學(xué),對高校的可持續(xù)發(fā)展非常不利。現(xiàn)階段,高校應(yīng)采用收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合的并逐漸以權(quán)責(zé)發(fā)生制為主的會計(jì)核算制度,以恰當(dāng)反映公立高校在會計(jì)期間期間的收支狀況,使公立高校對可能發(fā)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加以防范,有利于公立高校制定長期發(fā)展戰(zhàn)略。
4.加強(qiáng)對各部門資金使用的內(nèi)部監(jiān)督和審查
要把監(jiān)督審查落實(shí)到每個使用資金的部門,對各部門的資金使用狀況作出評估,既要考察其使用資金資源的總量,也要考察其業(yè)績,得出資金利用率。對部門的評估要著重參考資金利用率,這樣的評估對高校有效利用有限資金提供了依據(jù),從而使高校對自身的財(cái)務(wù)狀況有更深入細(xì)微的了解。高校要參考企業(yè)對下屬部門的考核方式,著重考察投入產(chǎn)出比,不斷提高收益率。
(二)銀行方面
1.銀行要建立專門針對高校的信用評級制度
銀行目前針對高校的信用評級制度是和企業(yè)一樣的,但是高校運(yùn)作雖然有市場化的痕跡,但是它們畢竟屬于事業(yè)單位,銀行對不同機(jī)構(gòu)的信用評價(jià),應(yīng)視情況而定出不同的考察重點(diǎn),比如高校的信用評價(jià)重點(diǎn)包括:學(xué)校資金主要來源、辦學(xué)重點(diǎn)、特色專業(yè)發(fā)展前景、科技創(chuàng)造價(jià)值能力、生源質(zhì)量、畢業(yè)生就業(yè)情況、償債能力等。根據(jù)這些信息得出的評級,有助于銀行預(yù)測學(xué)校償債能力和可能存在的風(fēng)險(xiǎn),更好地對向高校貸款進(jìn)行決策。
2.銀行對高校貸款要保持謹(jǐn)慎認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度
銀行業(yè)應(yīng)加大行業(yè)自律,主動抵制可能造成不良貸款的風(fēng)險(xiǎn),要本著對國家對社會長遠(yuǎn)發(fā)展負(fù)責(zé)的態(tài)度,自覺遵守國家法律法規(guī)和國家關(guān)于發(fā)放貸款資格和數(shù)額的規(guī)定,認(rèn)真對高校財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行評估,從源頭上杜絕高校擴(kuò)張的盲目性。
(三)政府方面
政府在辦教育上應(yīng)是主導(dǎo)力量,在目前中國公立高校財(cái)務(wù)管理能力普遍較低的情況下,更加不能讓學(xué)校成為大規(guī)模創(chuàng)收的主體,更不能指望讓民眾來承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān),政府有責(zé)任在教育上投入更多,滿足高校適度擴(kuò)張的要求。同時,政府對于高校的貸款應(yīng)有所限制,不能對其繼續(xù)采取放任的態(tài)度,任其發(fā)展。目前這種最終由政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期導(dǎo)致了高校和銀行的盲目貸款沖動,毫無顧忌,造成了高校貸款擴(kuò)建熱。因此,作為最終責(zé)任人的政府,合理控制高校貸款的規(guī)模,加強(qiáng)對高校貸款的監(jiān)控,保證銀行貸款有效合理地利用,防止和降低公立高校銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn),避免公立高校重走國企舊路已是當(dāng)務(wù)之急。
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