一 、代建制的定義及流程
“代建制”是指通過(guò)招標(biāo)等方式,由項(xiàng)目投資人委托專業(yè)項(xiàng)目管理單位對(duì)項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)過(guò)程進(jìn)行有效的組織管理,竣工后交付投資人的一種項(xiàng)目建設(shè)管理模式。?！按ㄖ啤蹦Ｊ接欣谡顿Y建設(shè)項(xiàng)目中“投資、建設(shè)、管理、使用”多位一體的模式轉(zhuǎn)化為各個(gè)環(huán)節(jié)相互分離,互相制約的建設(shè)管理模式,在一定程度上克服了超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等“三超問(wèn)題”的問(wèn)題。
代建制流程如下圖所示
■二、代建制模式的特點(diǎn)
“代建制”與傳統(tǒng)的政府投資管理方式相比,有以下兩大特點(diǎn)。
(一) “投資、建設(shè)、管理、使用”的分離, 對(duì)于項(xiàng)目投資實(shí)現(xiàn)了預(yù)算硬約束,在一定程度上遏止傳統(tǒng)公共工程在招投標(biāo)和采購(gòu)兩大環(huán)節(jié)中的腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于代建單位形成了三級(jí)約束,保證代建單位控制投資,提高管理質(zhì)量。一是機(jī)制約束。代建單位利益與項(xiàng)目使用利益不掛鉤,從機(jī)制上控制了建設(shè)規(guī)模,減少了使用單位人為擴(kuò)大規(guī)模的可能。二是法律約束。代建單位根據(jù)投標(biāo)合同進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理, 超出合同規(guī)定投資要承擔(dān)相應(yīng)賠付責(zé)任。三是市場(chǎng)約束。通過(guò)招標(biāo)方式選擇代建單位, 由市場(chǎng)對(duì)其建筑管理能力直接進(jìn)行評(píng)價(jià), 并影響其后續(xù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng), 從而進(jìn)一步激勵(lì)其提升建筑管理質(zhì)量,控制投資。
(二)專業(yè)化強(qiáng),項(xiàng)目建設(shè)管理水平高。在“代建制”的模式中,代建公司是通過(guò)招投標(biāo)選擇出的從事基本建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)部門,有助于工程的專業(yè)化集中管理, 保證建筑工程質(zhì)量,有效避免人力資源和投資資金的浪費(fèi)。
■三、“代建制”財(cái)務(wù)審計(jì)面臨的突出問(wèn)題
(一) 政策不配套導(dǎo)致缺乏審計(jì)判斷標(biāo)準(zhǔn)
在現(xiàn)有的政策條件下,代建制財(cái)務(wù)審計(jì)判斷標(biāo)準(zhǔn)較難把握,因?yàn)楝F(xiàn)有的政策并沒(méi)有制定相關(guān)的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有對(duì)代建單位的資質(zhì)等級(jí),注冊(cè)條件等進(jìn)行規(guī)定,同時(shí),代建招標(biāo)制度也不是統(tǒng)一的,對(duì)于代建的工程標(biāo)準(zhǔn),招標(biāo)程序,方法,標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定,缺乏代建項(xiàng)目合同中各方的權(quán)利責(zé)任制定,風(fēng)險(xiǎn)確定等統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的代建合同標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于代建方?jīng)]有明確的費(fèi)用和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。
( 二) 查出的財(cái)務(wù)問(wèn)題取證困難
由于代建單位性質(zhì)不同,代建制具體運(yùn)行控制模式都會(huì)有所差別,現(xiàn)有代建單位主要有兩種,一種是事業(yè)單位,主要由財(cái)政撥發(fā)經(jīng)費(fèi),另一種是企業(yè),自負(fù)盈虧,定性不同,設(shè)計(jì)代建單位的委托授權(quán)內(nèi)容,代理費(fèi)等提取標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)不同。代建范圍的不同,代建制可以分為兩種代建方式即全過(guò)程代建和兩階段代建。全過(guò)程代建是在項(xiàng)目一開(kāi)始,招標(biāo)人通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選定代建單位, 全權(quán)委托代建單位自主運(yùn)用資金, 進(jìn)行建設(shè)和管理。兩階段代建是將建設(shè)項(xiàng)目的過(guò)程分為項(xiàng)目前期和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施兩個(gè)階段,先是在項(xiàng)目前期階段,由建設(shè)單位招標(biāo)確定負(fù)責(zé)
項(xiàng)目前期工作的代建單位,由代建單位負(fù)責(zé)根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書,對(duì)工程的可行性研究報(bào)告、勘察直至初步設(shè)計(jì)等工作實(shí)行階段代理。然后再由建設(shè)單位招標(biāo)確定建設(shè)實(shí)施。由于代建單位委托方式和代建項(xiàng)目范圍不明確, 查出的問(wèn)題難取證。
(三) 代建機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)核算主體不清,實(shí)際操作統(tǒng)一困難
現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)條件下,市面上并沒(méi)有專業(yè)的代建機(jī)構(gòu),現(xiàn)有市面上的代建機(jī)構(gòu)一般是由工程咨詢機(jī)構(gòu),建設(shè)監(jiān)理公司等非專業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型而來(lái),從經(jīng)濟(jì)實(shí)力到工作制度,從人員隊(duì)伍建設(shè)到管理,無(wú)法完全符合代建標(biāo)準(zhǔn)要求,整體的資質(zhì)較差。在各地的建設(shè)代理市場(chǎng)都不是很完善的情況下,即使有專業(yè)的有能力進(jìn)行建設(shè)代理公司,也是鳳毛麟角。
代建制下,財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算主體不清。主要表現(xiàn)為,在代建過(guò)程中,由于委托方式的不同,某些項(xiàng)目前期工作依舊需要由委托方即使用單位來(lái)進(jìn)行,包括設(shè)備采購(gòu)等涉及到財(cái)務(wù)資金的工作,委托方和代建單位在代建過(guò)程中都會(huì)有資金的使用行為,如此便產(chǎn)生了會(huì)計(jì)核算主體模糊,項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理負(fù)責(zé)主體缺失,竣工財(cái)務(wù)決算困難的問(wèn)題。
■四、對(duì)于“代建制”財(cái)務(wù)審計(jì)問(wèn)題的建議
(一) 與時(shí)俱進(jìn),充分認(rèn)識(shí)代建制中出現(xiàn)的問(wèn)題
代建制作為一項(xiàng)投資管理制度,目前仍然在完善之中,鑒于相關(guān)的政策配套不是很完善, 隨著公司“代建制”的進(jìn)一步實(shí)施,許多地方出現(xiàn)了新的矛盾,代建工程管理問(wèn)題更加突出。表現(xiàn)較為明顯和突出的問(wèn)題主要是: 一是項(xiàng)目法人和代建單位之間的職責(zé)不清、不合理, 合同協(xié)議內(nèi)容不全面、不明確等。二是代建公司為賺取“提成”或追求利潤(rùn)最大化, 必定出現(xiàn)壓低投資、壓級(jí)壓價(jià)、使用低檔材料、降低施工標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題, 既影響政府投資質(zhì)量和效益, 又造成政府投資的流失或浪費(fèi)。三是代建公司屬于社會(huì)性機(jī)構(gòu), 很不穩(wěn)定, 一旦撤銷或改行, 根本無(wú)法落實(shí)“質(zhì)量責(zé)任終身制”。
(二) 突出審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn),完善各建筑施工中各流程審計(jì)
上文我們提到過(guò)代建管理模式有全程代建和兩段式代建兩種,根據(jù)項(xiàng)目工程的代建管理模式的不同,我們可以從以下幾個(gè)方面著手,完善各個(gè)流程的審計(jì)。
第一,完善決策階段的審計(jì),加強(qiáng)對(duì)于代建單位的審計(jì)
決策階段是選擇和決定方案的過(guò)程,是對(duì)擬建項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證后做出判斷和決定,并通過(guò)招標(biāo)選擇代建單位的過(guò)程。通過(guò)此階段的審計(jì)對(duì)項(xiàng)目的可行性和代建單位資質(zhì)進(jìn)行深入細(xì)致的可行性研究,對(duì)于代建單位要進(jìn)行多方位的審計(jì),第一,對(duì)招標(biāo)程序嚴(yán)格監(jiān)督,保證代建單位的資質(zhì)符合工程標(biāo)準(zhǔn)。第二,監(jiān)督審核代建單位的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、代理單位的二次投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)工程手續(xù)進(jìn)行審核,對(duì)于合同變更洽商進(jìn)行監(jiān)控核實(shí),避免關(guān)聯(lián)單位和代建單位聯(lián)合損害委托方利益。
第二, 完善設(shè)計(jì)階段的審計(jì),加強(qiáng)對(duì)于設(shè)計(jì)預(yù)算的審計(jì)管理
設(shè)計(jì)階段是根據(jù)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書,為達(dá)到規(guī)定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)要求,擬定建筑、安裝及設(shè)備制造等所需的規(guī)劃、圖紙、數(shù)據(jù)等技術(shù)文件的過(guò)程。代建部門必須依靠專業(yè)知識(shí)和系統(tǒng)管理深入檢查設(shè)計(jì)方案,評(píng)估其經(jīng)濟(jì)合理性。委托方則要加強(qiáng)對(duì)代建合同的審計(jì),包括合同內(nèi)容的完整性,雙方職責(zé)的明確性,作為項(xiàng)目法人的代建單位的權(quán)利和義務(wù)的明確性,代建單位獎(jiǎng)懲的明確性,合同內(nèi)容可落實(shí)性進(jìn)行管理審計(jì)。
第三,完善施工階段的審計(jì),加強(qiáng)施工控制
施工階段是代理單位依照代理合同進(jìn)行各類規(guī)定建筑的建造過(guò)程,即把設(shè)計(jì)圖紙?jiān)谥付ǖ攸c(diǎn),指定的時(shí)間變?yōu)閷?shí)物的過(guò)程。政府投資的代建工程的項(xiàng)目組織一般比較復(fù)雜,管理難度大,整體協(xié)調(diào)性強(qiáng)。在施工階段,由專業(yè)的代建部門進(jìn)行監(jiān)督管理,可以節(jié)約較大的物力,節(jié)省公共資源。同時(shí)委托方一定要對(duì)代理方進(jìn)行監(jiān)督審計(jì),尤其是對(duì)于其中工程變更的審計(jì)。在代建工程的規(guī)定投資預(yù)算內(nèi),如果因?yàn)榘踩[患或地質(zhì)因素影響,代建單位必須要進(jìn)行投資追加變更,進(jìn)行技術(shù)調(diào)整的,如果權(quán)威機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了免責(zé)請(qǐng)示批復(fù),則要對(duì)追加投資依據(jù),批準(zhǔn)程序,和合理變更引發(fā)的增減數(shù)額準(zhǔn)確性進(jìn)行審核,杜絕越權(quán)審批、虛增投資額和工程量等人為因素的干擾。
第四, 完善竣工驗(yàn)收階段的審計(jì),加強(qiáng)工程管理和效益審計(jì)工程竣工結(jié)算,是指施工單位按照合同規(guī)定的內(nèi)容全部完成所承包的工程,經(jīng)建設(shè)單位及有關(guān)部門驗(yàn)收合格并辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)后,按規(guī)定向建設(shè)單位辦理工程價(jià)款的結(jié)算。該階段審計(jì)工作的重點(diǎn)是審查項(xiàng)目建成后是否與投標(biāo)設(shè)計(jì)一致,審查代建單位的招標(biāo)記錄的合法性、財(cái)務(wù)支出中合同簽訂單位與付款單位的一致性,運(yùn)用現(xiàn)代化的工具,避免手工誤差,保證維護(hù)審計(jì)報(bào)告的權(quán)威性。
■五、總結(jié)
我國(guó)現(xiàn)在所采用的“代建制”雖然可以實(shí)現(xiàn)“投資、建設(shè)、管理、使用”的分離,在一定程度上遏止傳統(tǒng)公共工程“三超”現(xiàn)象的發(fā)生和政府部門腐敗事件的發(fā)生,但是由于代建工程一般建設(shè)周期較長(zhǎng),規(guī)模較大,項(xiàng)目參與者多,而且我國(guó)的代建制并沒(méi)有完善統(tǒng)一的法律法規(guī),所以在選擇監(jiān)督代建單位,進(jìn)行工程監(jiān)督審計(jì)的過(guò)程中一定要加大力度,嚴(yán)格審查,保證代建制在我國(guó)建設(shè)中發(fā)揮到最大的作用。
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