以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中支付制度大大節(jié)約了財(cái)政資金,使國(guó)家能統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開支,是現(xiàn)代財(cái)政管理制度的核心。國(guó)庫(kù)集中支付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐證明了的行之高效的財(cái)政制度,對(duì)于最大限度地保存國(guó)庫(kù)資金和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮積極的效應(yīng)。高校在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度后,對(duì)高校的用款觀念、撥款形式、預(yù)算編制方法以及支付工作具體方式產(chǎn)生沖擊,對(duì)其財(cái)務(wù)管理活動(dòng)產(chǎn)生了影響。
一、國(guó)庫(kù)集中支付概述
(一)國(guó)庫(kù)集中支付簡(jiǎn)介
2000年10月,中共十五屆五中全會(huì)上明確提出積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革。按照這一要求,2001年財(cái)政部、中國(guó)人民銀行印發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》。自此國(guó)庫(kù)集中支付制度作為財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的一部分在全國(guó)各地逐步試點(diǎn)實(shí)施起來。該方案明確指出國(guó)庫(kù)管理制度集中支付制度是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求,借鑒國(guó)際通行做法,結(jié)合我國(guó)具體情況,建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。
(二)高校國(guó)庫(kù)集中支付的程序與內(nèi)容
目前納入國(guó)庫(kù)集中支付的高校有地區(qū)差異和資金來源差異。在全國(guó)范圍來看,自2001年始,部分省份作為國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施試點(diǎn)已經(jīng)開始執(zhí)行。湖南省也已經(jīng)在高校全面實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度。從資金來源來看,目前納入國(guó)庫(kù)集中收繳體系的資金主要是財(cái)政撥款部分,大部分高校非稅收入部分還沒有納入國(guó)庫(kù)集中收繳。貸款作為高校資金的一部分尚沒有納入國(guó)庫(kù)管理體系。
高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付的具體流程簡(jiǎn)介如圖1所示:
圖中流程所示具體內(nèi)容為:1.高校向財(cái)政部門申請(qǐng)用款計(jì)劃;2.財(cái)政部門批復(fù)后送計(jì)劃給具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)支付備案,并反饋高校;3.高校需要用款時(shí)直接向支付機(jī)構(gòu)提出支付申請(qǐng)(③在授權(quán)支付方式下高校向財(cái)政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)申請(qǐng)用款額度);4.在直接支付方式下支付機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定結(jié)合用款計(jì)劃審核向代理銀行簽發(fā)支付令;(④在授權(quán)支付方式下高校根據(jù)審批的用款額度,向代理銀行簽發(fā)支付令)5.代理銀行受理后付款至收款人;6.代理銀行與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。
高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的具體方式分為直接支付和授權(quán)支付。一是財(cái)政直接支付。其程序?yàn)轭A(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃,向財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng),支付機(jī)構(gòu)審核無誤后,向代理銀行簽發(fā)支付令,并通知中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門,通過代理銀行進(jìn)入全國(guó)銀行清算系統(tǒng)時(shí)清算,將國(guó)庫(kù)資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶劃撥到收款人銀行賬戶。其支付范圍為工資性支出、采購(gòu)類支出等大額支出和集中支出。二是財(cái)政授權(quán)支付。其程序?yàn)轭A(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計(jì)劃,向財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)授權(quán)支付的月度用款額度,支付機(jī)構(gòu)將批準(zhǔn)后的額度通知代理銀行和預(yù)算單位,并通知中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門,預(yù)算單位在月度用款額度內(nèi),自行開具支付令,通過財(cái)政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)由代理銀行向收款人付款,并與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。支付范圍為小額零星支出,如公用支出中的部分。
二、國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響
高校作為事業(yè)單位的一支重要力量,在適應(yīng)新的支付制度時(shí)其財(cái)務(wù)管理方式受到了影響和沖擊,在實(shí)際執(zhí)行過程對(duì)于國(guó)庫(kù)制度改革所提出的不改變預(yù)算單位資金性質(zhì)和使用權(quán)限這一條原則把握起來有難度。新制度的實(shí)施影響了高校單獨(dú)財(cái)務(wù)管理的功能。同時(shí)由于國(guó)庫(kù)集中支付制度是站在全社會(huì)的角度來考慮和設(shè)計(jì)的,沒有辦法單獨(dú)考慮高校財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)的特點(diǎn),因而財(cái)務(wù)管理活動(dòng)受到一些影響。
(一)對(duì)高校的預(yù)算編制、預(yù)算管理提出了更高的要求
按照國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求,預(yù)算單位所有的用款都要報(bào)計(jì)劃,所有的資金使用都要按照年初的計(jì)劃支付,預(yù)算未安排資金的不能通過國(guó)庫(kù)支付。由于這種方式要求計(jì)劃必須詳明、周到、科學(xué)、合理,這無形中把預(yù)算編制的重要性推到一個(gè)無以附加的高度,這項(xiàng)工作處理得全面、周到與否直接影響該年度的資金支付。但是實(shí)際操作過程中,預(yù)算單位很難預(yù)計(jì)到整年全部的資金計(jì)劃,對(duì)于無法預(yù)計(jì)的突發(fā)事件和新生業(yè)務(wù)等就無法計(jì)劃到。尤其這些年高校的發(fā)展很快,規(guī)模擴(kuò)大,業(yè)務(wù)的總量增長(zhǎng),復(fù)雜程度也加大,高校的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)從某種程度上講也被壓縮成單一的預(yù)算管理活動(dòng)。
(二)掣肘了高校的資金調(diào)度,減少高校銀行存款利息收入
由于國(guó)庫(kù)集中支付制度沒有明確對(duì)歸還貸款的處理,造成一方面高校急需資金向金融機(jī)構(gòu)高息貸款;另一方面,國(guó)庫(kù)沉淀資金由于受預(yù)算的限制和財(cái)政部門的嚴(yán)格約束,不能由高校按照實(shí)際需要調(diào)劑使用,這必然會(huì)導(dǎo)致高校的實(shí)際資金調(diào)度權(quán)在一定程度上被剝奪,增加高校資金運(yùn)作的難度。當(dāng)高校面臨突然的新情況和新需要時(shí),沒有足夠的可調(diào)控資金,很容易使高校陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。同時(shí)國(guó)庫(kù)集中支付使高?，F(xiàn)金流入減少,導(dǎo)致存款利息收入大幅減少銀行貸款利息支出增加,使學(xué)校資金原本緊張的局面更加緊張。
(三)對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)提出了更高的要求
根據(jù)國(guó)庫(kù)集中支付相關(guān)管理辦法規(guī)定機(jī)構(gòu)人員主要從預(yù)算單位現(xiàn)有財(cái)務(wù)出納人員中選派。由于新制度施行并沒有配備專門人員,也沒有增加人手,且抽調(diào)人員并未進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn),使得目前高校操作支付系統(tǒng)的人員素質(zhì)水平參差不齊,有的對(duì)于國(guó)庫(kù)集中支付制度構(gòu)建理解不夠深刻,純粹做事務(wù)性的支付,這樣導(dǎo)致遇到新類型的業(yè)務(wù)往往束手無策。在沒有全面培訓(xùn)的狀況下就直接配合財(cái)政上國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng),大刀闊斧地改革,導(dǎo)致業(yè)務(wù)辦理跟不上改革的步伐,整體運(yùn)作力不從心。
(四)對(duì)高校信息化建設(shè)提出了更高要求
國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)施從國(guó)家財(cái)政體系來說是減少了資金收支的中間環(huán)節(jié),降低了行政成本,規(guī)避了一定的風(fēng)險(xiǎn),但是從預(yù)算單位具體的業(yè)務(wù)操作來說,款項(xiàng)支付環(huán)節(jié)涉及到一個(gè)全新的操作系統(tǒng),同時(shí)支付的審批環(huán)節(jié)較之以前也復(fù)雜了,一個(gè)款項(xiàng)的支付轉(zhuǎn)換成預(yù)算單位、財(cái)政部門、銀行之間的相互配合,導(dǎo)致資金支付緩慢,效率降低。這樣在支付工作量大大增加的前提下,其業(yè)務(wù)總量和人員安排并沒有變化,因而高校只有靠加強(qiáng)信息化建設(shè)來提高支付效率。
(五)對(duì)高校二級(jí)核算單位業(yè)務(wù)辦理提出了更高的要求
國(guó)庫(kù)集中支付增加了二級(jí)核算單位業(yè)務(wù)的復(fù)雜性,根據(jù)各地區(qū)國(guó)庫(kù)集中支付管理暫行辦法的規(guī)定,學(xué)校不能向分校(校區(qū))、校醫(yī)院、設(shè)備處和基建處等二級(jí)核算單位轉(zhuǎn)撥資金。增加了二級(jí)核算單位的對(duì)賬難度。同時(shí)不能轉(zhuǎn)撥資金的規(guī)定不僅與高?，F(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理制度及會(huì)計(jì)制度的要求相矛盾,也嚴(yán)重影響了這些單位正常工作的開展。另外,目前各高校的基本建設(shè)財(cái)務(wù)是獨(dú)立設(shè)置的,與學(xué)校一級(jí)會(huì)計(jì)核算相并立,同時(shí)也人為地增加了銀行對(duì)賬難度。
三、提出的對(duì)策
為了推進(jìn)該項(xiàng)改革,高校急需解決執(zhí)行過程中遇到的困難,適應(yīng)在新制度下對(duì)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)帶來的影響,并積極提出具體的舉措應(yīng)對(duì)。
(一)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),提高財(cái)會(huì)人員政策水平和業(yè)務(wù)能力
具體措施:1.高校要高度重視這項(xiàng)工作,從改革大局出發(fā),配備專職支付人員,從組織上、人員上為改革提供保障。高校應(yīng)著力提高財(cái)務(wù)管理水平,轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)工作的重心,改變觀念,積極迅速地適應(yīng)新的支付制度。2.對(duì)財(cái)會(huì)人員進(jìn)行職業(yè)道德、微機(jī)和專業(yè)知識(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高其思想水平和業(yè)務(wù)技能,使所有財(cái)會(huì)人員盡快熟悉財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的內(nèi)容,了解財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的政策,掌握國(guó)庫(kù)集中支付的操作程序。3.高校進(jìn)行集中業(yè)務(wù)培訓(xùn)的涉及面應(yīng)涵蓋所有的業(yè)務(wù)相關(guān)人員,而不只是僅對(duì)與國(guó)庫(kù)支付對(duì)接的出納人員進(jìn)行培訓(xùn)。
(二)加強(qiáng)預(yù)算的編制、管理工作,提高高校預(yù)算水平
國(guó)庫(kù)集中支付后,學(xué)校收到的不再是實(shí)撥資金,而是國(guó)庫(kù)零余額用款支付額度,用款額度實(shí)際支付才等于撥付資金。即財(cái)政資金不再直接下?lián)艿礁咝?而是由國(guó)庫(kù)根據(jù)已批復(fù)的高校部門預(yù)算和用款計(jì)劃,直接向高校在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶下達(dá)和劃撥用款額度。高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制的翔實(shí)、科學(xué)是解決執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付過程中遇到的困難的根本性對(duì)策。為此,高校必須大力加強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行剛性,要建立科學(xué)的預(yù)算定額和支出標(biāo)準(zhǔn)體系。
(三)成立專門的資金支付中心,對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)掌控
國(guó)庫(kù)集中支付以后,高校的資金支付更加集中化。1.高校財(cái)務(wù)部門應(yīng)重視國(guó)庫(kù)集中支付制度變革中引起的各項(xiàng)業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)的轉(zhuǎn)變,成立獨(dú)立的支付中心有利于實(shí)時(shí)監(jiān)控,提高對(duì)資金的控制能力。2.高校應(yīng)根據(jù)需要,集中力量建設(shè)資金支付中心,這樣才能有針對(duì)地加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)建設(shè),及時(shí)添置更新設(shè)備,設(shè)立網(wǎng)上申報(bào)專線,提高會(huì)計(jì)電算化水平要加強(qiáng)與國(guó)庫(kù)管理部門、銀行的溝通與協(xié)調(diào),以達(dá)到信息報(bào)送準(zhǔn)確無誤、反饋批復(fù)及時(shí)、信息使用方便快捷的目標(biāo)。3.各相關(guān)業(yè)務(wù)科室應(yīng)加強(qiáng)與支付中心的業(yè)務(wù)銜接,對(duì)于新支付形式下引起的財(cái)務(wù)管理的變化要及時(shí)適應(yīng),業(yè)務(wù)處理中面臨的新問題要及時(shí)提出、及時(shí)探討、處理,以積極的姿態(tài)跟進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付。
(四)建立與國(guó)庫(kù)集中支付制度改革相配套的規(guī)章制度
為適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付改革的要求,高校應(yīng)結(jié)合自身的特點(diǎn),重新制定與改革相適應(yīng)的各項(xiàng)規(guī)章制度。各高校財(cái)務(wù)工作不能囿于繁雜具體的核算、報(bào)賬業(yè)務(wù),應(yīng)著力于提高財(cái)務(wù)管理水平,更新理念、全盤計(jì)劃、合理安排調(diào)度資金,制定制度,規(guī)范管理才是應(yīng)對(duì)上策。對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算下達(dá)、上報(bào)用款計(jì)劃及使用資金的程序進(jìn)行修改,對(duì)各項(xiàng)支出規(guī)定重新修訂,規(guī)范了預(yù)算編制到資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié),為順利實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革創(chuàng)造條件。
鑒于目前國(guó)庫(kù)集中支付制度在全國(guó)各高等學(xué)校的廣泛推及,筆者認(rèn)為,改革是創(chuàng)新,只有將高校的切身利益與國(guó)家財(cái)政改革的有利方向結(jié)合起來,將高校事業(yè)的發(fā)展納入國(guó)家財(cái)政體制改革的洪流中,才能和國(guó)家的財(cái)政制度改革事業(yè)最快實(shí)現(xiàn)共贏。
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