近年來,為加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管,強化源頭治腐工作,中央推出了一系列重要舉措:出臺行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理暫行辦法;開展行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查;開展黨政機關(guān)事業(yè)單位公有房屋土地使用清理等等。這些舉措切中時弊,對解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、政企不分、政事不分、事企不分、重復(fù)建設(shè)、績效不明、事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)等問題有著積極的意義,對深化行政體制改革,加快政府職能轉(zhuǎn)變有著極為重要的影響。然而我國行政事業(yè)單位千差萬別,只有針對各行政事業(yè)單位特點,創(chuàng)新管理,才能真正將中央舉措落到實處,取得成效,本文結(jié)合農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)管理實踐談幾點思考。
一、農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)管理的復(fù)雜性
(一)管理制度存在缺陷
財政部令第36號《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(以下簡稱“部令”),對事業(yè)單位國有資產(chǎn)從配置、使用、處置、收益等各個環(huán)節(jié)作了原則上的規(guī)范,但沒有制定相關(guān)的可操作性的實施細則。“部令”在第二章“管理機構(gòu)及其職責(zé)”中明確規(guī)定:各級財政部門根據(jù)國家有關(guān)國有資產(chǎn)管理的規(guī)定,制定事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度;事業(yè)單位的主管部門根據(jù)本級和上級財政部門有關(guān)國有資產(chǎn)管理的規(guī)定,制定本部門事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的實施辦法;事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定,制定本單位國有資產(chǎn)管理的具體辦法。但地方性的事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度除了不夠精準(zhǔn)外,還存在條款雷同現(xiàn)象,未能按照本地事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成及分布的特點制定差異化的管理辦法,最終導(dǎo)致相關(guān)規(guī)章制度操作性不強,執(zhí)行效果欠佳。
(二)性質(zhì)定位缺失
有觀點認(rèn)為農(nóng)業(yè)科研院所屬于公益事業(yè),以基礎(chǔ)研究為主,應(yīng)由各級財政予以充分支持,也有觀點認(rèn)為農(nóng)業(yè)科學(xué)屬于應(yīng)用技術(shù)科學(xué),以應(yīng)用技術(shù)研究為主,并通過市場謀發(fā)展。在這種性質(zhì)定位的左右搖擺中,農(nóng)業(yè)科研院所一直面臨著生存和發(fā)展的雙重壓力。如果不能切實從農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)特點和國情特色出發(fā),從農(nóng)業(yè)科技發(fā)展規(guī)律出發(fā),科學(xué)確定農(nóng)業(yè)科研院所的性質(zhì)定位,就難以建立符合農(nóng)業(yè)科技特點和規(guī)律的支持機制,從而加大了國家財政的投入和國有資源的配置力度,使科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)化和推廣難以得到有效支持。農(nóng)業(yè)科研院所性質(zhì)定位的缺失也加大了農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)管理的難度。
(三)內(nèi)部各自為政,資源壁壘嚴(yán)重
根據(jù)研究方向和內(nèi)容,農(nóng)業(yè)科研院所內(nèi)部又劃分研究室、項目組和課題等各研究單元,研究單元各自為政,在科研課題的研究和攻關(guān)上,單槍獨干多,協(xié)作交流少;在儀器設(shè)備的配置和使用上,重復(fù)建設(shè)多,共建共享少,不同研究室之間是如此,甚至同一研究室的不同項目組和課題也不例外,更談不上院所系統(tǒng)內(nèi)各單位科研資源的集成和共享。
(四)實物管理與價值管理脫節(jié)
我國是農(nóng)業(yè)大國,我國的農(nóng)業(yè)科研院所大多有著很長的歷史,通過幾十年甚至上百年的積累,農(nóng)業(yè)科研院所的國有資產(chǎn)賬面價值都很可觀,但實際價值和賬面價值有多大差距,賬面資產(chǎn)和實物資產(chǎn)吻合度有多高,全國性資產(chǎn)清查和公有房屋土地清理給出的答案是不容樂觀的。通過清查和清理,問題沒有全解決。這么多年積累下來的問題,通過一兩次清查或清理就完全解決是不客觀的,但問題產(chǎn)生的根源是顯而易見的,那就是國有資產(chǎn)實物管理與價值管理的脫節(jié)。這種脫節(jié)一方面造成了國有資產(chǎn)的配置和使用效率低下,另一方面還造成了國有資產(chǎn)的流失和浪費。
(五)特殊事項加劇了復(fù)雜性
農(nóng)業(yè)科研院所特定的服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)對象,特定的經(jīng)費籌集方式?jīng)Q定了農(nóng)業(yè)科研院所的資產(chǎn)管理具有較強的行業(yè)性和復(fù)雜性。如在農(nóng)業(yè)科研院所特定的經(jīng)費籌集方式下,國有資產(chǎn)預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合的原則怎樣實現(xiàn)?農(nóng)業(yè)科研院所很多項目是在院所以外的農(nóng)村等異地實施的,這些項目形成的資產(chǎn)如何管理和處置?
二、農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)管理對策思考
(一)加強國有資產(chǎn)管理制度建設(shè)
財政部門、事業(yè)單位主管部門、事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)部令切實履行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé),加強調(diào)查研究,在管理機構(gòu)和管理網(wǎng)絡(luò)到位的基礎(chǔ)上,制定比較系統(tǒng)的資產(chǎn)管理制度和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn),在資產(chǎn)的配置、使用、處置的每一個環(huán)節(jié)都建立嚴(yán)格規(guī)范的操作實施規(guī)程,使國有資產(chǎn)管理真正走向規(guī)范化、制度化和科學(xué)化。同時,要加強國有資產(chǎn)管理工作中的監(jiān)督機制,把資產(chǎn)管理納入相關(guān)部門的考核目標(biāo),按職責(zé)劃分,建立國有資產(chǎn)管理責(zé)任制度和國有資產(chǎn)損失追究制度。財政部門、事業(yè)單位主管部門在完成職責(zé)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)管理制度建設(shè)的同時,還應(yīng)該關(guān)注下一級單位國有資產(chǎn)管理具體辦法的制定情況:一要關(guān)注有沒有國有資產(chǎn)管理的具體辦法;二要關(guān)注國有資產(chǎn)管理的具體辦法與上一級的管理制度有沒有沖突;三要關(guān)注國有資產(chǎn)管理的具體辦法針對性如何。下一級的管理制度報上一級備案,這樣層層落實,越往下越具體,越往下可操作性越強。杜絕制度文件層層轉(zhuǎn)發(fā),越往下越摸不著頭腦的現(xiàn)象。
(二)建立完善的分類管理體系
2009年溫總理的政府工作報告中,農(nóng)業(yè)被一如既往地擺在了最突出的位置,應(yīng)改變農(nóng)業(yè)科研院所性質(zhì)定位長期搖擺不定的狀況,進一步明確農(nóng)業(yè)科研院所的社會公益性質(zhì)。農(nóng)業(yè)科研院所資產(chǎn)管理的方向是提高配置和使用效率,保證所提供的農(nóng)業(yè)科技公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。對院所中事實上存在且具備一定的市場適應(yīng)能力的經(jīng)營性資產(chǎn),要逐步剝離,完成由事業(yè)法人到企業(yè)法人的轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)單位不同性質(zhì),建立完善的分類管理體系。如資產(chǎn)配置上,加大對農(nóng)業(yè)科研院所財政經(jīng)費投入和國有資源配置的力度;在收益管理上,行政單位、參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和社會團體的資產(chǎn)收益全額納入財政管理,并按政府非稅收入管理的規(guī)定,全額繳交財政專戶。農(nóng)業(yè)科研院所的資產(chǎn)收益全部納入單位部門預(yù)算,統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。
(三)加強宏觀調(diào)控,打破資源壁壘
建立公共儀器設(shè)備網(wǎng)絡(luò),建立公共實驗體系,加強實驗室及設(shè)備的集成,尤其是大型精密儀器協(xié)作共用工作,建立行之有效的措施,為大型精密儀器的協(xié)作共用提供制度保證,加大公共實驗平臺建設(shè),實現(xiàn)科研資源的開放、合作和共享,在開放的背景下進行合作與交流,在交流的過程中實現(xiàn)科技資源的共享,在共享的前提下深化合作交流和開放,逐步完善實驗平臺的創(chuàng)新能力,提高科研的效率和水平,減少重復(fù)和浪費。
(四)實物管理與價值管理并重
農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)實物管理,是為達到管理目標(biāo),對用于保障農(nóng)業(yè)科研任務(wù)完成的各類實物資產(chǎn)從購置、使用和處置等各個環(huán)節(jié)入手實施的全方位管理和維護。農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)價值管理,是為達到管理目標(biāo),以貨幣為計量單位,記錄單位占有和使用資源的規(guī)模、消耗和結(jié)構(gòu)的一系列管理、監(jiān)督活動。管理活動貫穿于實物資產(chǎn)投入、形成、使用、消失整個壽命過程。農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)本身就是使用價值與價值的統(tǒng)一體,單一的實物管理或者單一的價值管理都不是科學(xué)的資產(chǎn)管理方法,必須堅持實物管理和價值管理相結(jié)合的原則,從實物和價值兩個不同的側(cè)面來實施全面管理,缺少任何一個方面,都會導(dǎo)致資產(chǎn)管理體制出現(xiàn)漏洞。
(五)原則性和靈活性相結(jié)合,探索有效的資產(chǎn)管理模式
管理是一門科學(xué),沒有最好,只有更好,在農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)管理問題上,思想僵化,一味地生搬硬套,無助于管理水平的提高和管理目標(biāo)的實現(xiàn)。與許多其他全額撥款的事業(yè)單位不一樣,農(nóng)業(yè)科研院所的財政部門預(yù)算只是資產(chǎn)形成的渠道之一,大量科研儀器設(shè)備是通過爭取國家、省、市以及橫向委托等各渠道競爭性科研經(jīng)費配置的,部門預(yù)算管理水平的高低與資產(chǎn)配置的合理性沒有必然的關(guān)系,預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合原則的實現(xiàn)所涉及到的問題和方面顯然要復(fù)雜得多,沒有現(xiàn)成的模式可套,在不違背原則的基礎(chǔ)上,加強探索和創(chuàng)新,建立一套適合農(nóng)業(yè)科研院所自身特點的有效管理模式,才是農(nóng)業(yè)科研院所國有資產(chǎn)管理的真正目的。江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院針對該院異地實施項目多,承擔(dān)江蘇省自主創(chuàng)新專項經(jīng)費預(yù)算報賬的特點,規(guī)定:該院系統(tǒng)各單位按項目要求在異地實施項目所形成的設(shè)施、設(shè)備等固定資產(chǎn),經(jīng)單位科研或科技服務(wù)等相關(guān)部門認(rèn)定同意,凡屬無法移動且單位無法直接管理的,由項目實施地相關(guān)部門進行登記和管理。外單位在該院實行預(yù)算報賬的項目所形成的固定資產(chǎn),由項目實施單位登記管理。項目結(jié)題后,院外實施項目經(jīng)認(rèn)定由實施地相關(guān)部門登記和管理的固定資產(chǎn),研究室、項目組和課題等研究單元需提出處置意見,經(jīng)單位科研或科技服務(wù)部門批準(zhǔn)后執(zhí)行,有效破解了異地資產(chǎn)管理的難題。這樣的探索和創(chuàng)新值得各農(nóng)業(yè)科研院所在國有資產(chǎn)管理中予以借鑒。
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