中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》,明確在全國(guó)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫(kù)”治理工作,是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的重大舉措。要充分認(rèn)識(shí)開展“小金庫(kù)”治理工作的重大意義,積極主動(dòng)地做好各項(xiàng)工作,在治理“小金庫(kù)”工作中充分發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督的職能作用。
一、“小金庫(kù)”主要表現(xiàn)形式
根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定,凡是違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定,應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn),均納入此次治理范圍。其包括:違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫(kù)”;用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫(kù)”;以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”;經(jīng)營(yíng)收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立“小金庫(kù)”;虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫(kù)”;以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫(kù)”;上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”等。盡管“小金庫(kù)”的來源名目繁多,其實(shí)質(zhì)都是單位采取欺騙手段將國(guó)家資產(chǎn)逃避財(cái)務(wù)監(jiān)督,轉(zhuǎn)變?yōu)榉欠ㄊ褂玫男袨椤?br />
二、“小金庫(kù)”形成的原因
國(guó)家三令五申禁止單位私設(shè)“小金庫(kù)”,但是“小金庫(kù)”仍然屢禁不止、屢查不絕,除了其具有保管的隱蔽性,使用的隨意性外,還有以下幾個(gè)方面原因:
(一)法治觀念淡薄
有些單位領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識(shí)不足、法治觀念淡薄,在設(shè)立“小金庫(kù)”時(shí)只考慮個(gè)人和小團(tuán)體的利益,往往打著方便工作、為單位及職工謀福利的幌子,置國(guó)家利益、集體利益和財(cái)經(jīng)法規(guī)于不顧,鉆政策空子,設(shè)立“小金庫(kù)”。片面地認(rèn)為“小金庫(kù)”只要用于集體福利不是個(gè)人貪污私吞,就不算違法,為了規(guī)避財(cái)經(jīng)法規(guī)欺騙上級(jí)主管部門和單位群眾,將一些違規(guī)的支出,不在財(cái)務(wù)賬上反映,而在“小金庫(kù)”列支。為了粉飾業(yè)績(jī),將一些應(yīng)在財(cái)務(wù)賬上列支的費(fèi)用轉(zhuǎn)移到“小金庫(kù)”支出,還有一些單位為偷逃稅款或截留收入,抱有幻想和僥幸心理,想方設(shè)法私設(shè)“小金庫(kù)”;更有一些人將“小金庫(kù)”化公為私、侵占私分、中飽私囊。這些都是法治觀念不強(qiáng)所致。這種有法不依,有章不循,人治大于法治的行為是“小金庫(kù)”產(chǎn)生的根源。
(二)內(nèi)部控制不嚴(yán)
有的單位根本就缺乏內(nèi)部監(jiān)督和控制制度;有的單位雖建立了相應(yīng)的制度,但這些制度形同虛設(shè),沒有得到有效執(zhí)行;有些內(nèi)部控制制度在新形勢(shì)下已經(jīng)明顯滯后,其表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是會(huì)計(jì)法賦予會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督職責(zé)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境差距較大。比如現(xiàn)行的財(cái)務(wù)“一支筆”控制方式,就過分強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)的絕對(duì)權(quán)威。權(quán)力過分集中,就會(huì)將領(lǐng)導(dǎo)推向權(quán)力的神壇,容易造成會(huì)計(jì)從業(yè)人員“頂?shù)米〉恼静蛔?站得住的頂不住”的現(xiàn)象,從而弱化了會(huì)計(jì)人員的職業(yè)判斷力和責(zé)任心,使會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督有名無實(shí)。二是現(xiàn)行會(huì)計(jì)核算環(huán)境、核算方法和制度上存在漏洞。使單位及會(huì)計(jì)人員有較大的操縱余地,這就給設(shè)立“小金庫(kù)”提供了便利條件。三是會(huì)計(jì)電算化的管理問題。雖然大部分單位都實(shí)行了會(huì)計(jì)電算化,提高了工作效率,由于相關(guān)制度尚不完善,使得越是先進(jìn)的東西就越容易遭到破壞和修改,且極具隱蔽性,不留痕跡,造成財(cái)務(wù)信息失真。四是對(duì)不規(guī)范的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺乏周密的制度規(guī)定。單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,有時(shí)會(huì)遇到不遵紀(jì)守法、不按章辦事的各種各樣的對(duì)外往來事項(xiàng),對(duì)這些不規(guī)范的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),缺乏嚴(yán)格周密的制度和規(guī)定,為私設(shè)“小金庫(kù)”的人提供了借口,從而在管理上為私設(shè)“小金庫(kù)”提供了空間。內(nèi)控制度不健全是“小金庫(kù)”產(chǎn)生的土壤。
(三)監(jiān)督管理弱化
一是會(huì)計(jì)監(jiān)督弱化。職業(yè)道德要求會(huì)計(jì)人員具有客觀、公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和勇于堅(jiān)持原則的責(zé)任感等,但由于現(xiàn)行會(huì)計(jì)人員管理體制的不完善,會(huì)計(jì)人員的職務(wù)升降、工資獎(jiǎng)金、生活福利等命運(yùn)操在本單位領(lǐng)導(dǎo)手里,在貫徹執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》所賦予的會(huì)計(jì)監(jiān)督職責(zé)時(shí)是忠實(shí)于法規(guī)制度,還是一切聽命于單位行政領(lǐng)導(dǎo)?這在理論上是不矛盾的,但實(shí)際上往往限于進(jìn)退兩難的境地,堅(jiān)持原則就有可能在不知不覺中得罪了領(lǐng)導(dǎo),會(huì)計(jì)人員因這方面被整的不乏其例,有的單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)會(huì)計(jì)人員采用“順我者昌逆我者亡”的“人治”政策,稍不順心就調(diào)離撤換。所以財(cái)會(huì)人員在發(fā)現(xiàn)單位有違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)也不能堅(jiān)決抵制或予以揭發(fā),有的甚至為迎合單位領(lǐng)導(dǎo)的意圖而同流合污,制造假賬,逃避調(diào)查,設(shè)置取證障礙,使得會(huì)計(jì)監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮。二是單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督弱化。由于“小金庫(kù)”隱蔽性較強(qiáng)難以查處,加之“小金庫(kù)”大多打著為集體謀福利的旗號(hào),所以內(nèi)部審計(jì)部門往往對(duì)小金庫(kù)束手無策或采取睜一只眼閉一只眼的做法,使得內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督難以有效地實(shí)施,監(jiān)督管理弱化是“小金庫(kù)”賴以生存的溫床。
(四)處罰力度不夠
當(dāng)前由于會(huì)計(jì)工作的國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督力量有限,法規(guī)制度又不完善,尤其是長(zhǎng)期以來有些執(zhí)法監(jiān)管部門執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的做法,使得法律的威懾力弱化,加上龐大的人事關(guān)系網(wǎng),往往將查出的結(jié)果化為烏有,嚴(yán)重影響了清查“小金庫(kù)”的力度。在對(duì)“小金庫(kù)”問題的處理上,往往是重查輕罰薄懲,以罰代刑,一罰了之或退錢了事。而對(duì)其單位領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人的責(zé)任追究較少,這種重查輕處、查而不處的處理方式,在一定程度上又助長(zhǎng)了一些部門和單位“頂風(fēng)違紀(jì)”的不良風(fēng)氣,使得“小金庫(kù)”現(xiàn)象難以得到有效遏制。
三、“小金庫(kù)”治理措施
“小金庫(kù)”的設(shè)立其性質(zhì)屬于侵占截留和私分國(guó)家收入,它的支配權(quán)實(shí)際掌握在個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者手中,由于隱蔽性和開支的隨意性,形成監(jiān)督上的死角、管理中的漏洞,也很大程度上擾亂了財(cái)務(wù)管理秩序,造成國(guó)有資產(chǎn)流失,容易誘發(fā)違法違紀(jì)案件和貪污腐敗現(xiàn)象,助長(zhǎng)了不正之風(fēng),敗壞了黨和政府的形象,嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家和集體的利益。其危害是非常巨大的,必須加以根治,要想從根本上治理“小金庫(kù)”,必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、重在治本,懲防并舉、綜合治理的方針,建立和完善防治“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制,從源頭治理上下功夫。
(一)加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育,增強(qiáng)法制觀念
大力加強(qiáng)全體員工尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的道德教育,樹立領(lǐng)導(dǎo)干部的全局意識(shí)、大局意識(shí),正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益關(guān)系,增強(qiáng)拒腐防變的能力。要使領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是單位(部門)的“一把手”在思想上認(rèn)清“小金庫(kù)”的嚴(yán)重危害性,搞“小金庫(kù)”不僅違紀(jì),而且違法,也違反單位規(guī)章制度。一旦搞了,“小金庫(kù)”隨時(shí)都有可能卷入違法違紀(jì)案件而受到法律的制裁,損害的不僅是國(guó)家的利益、集體的利益,還有個(gè)人及家庭的榮辱。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)各基層單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員的法制教育,經(jīng)常組織相關(guān)人員學(xué)習(xí)財(cái)會(huì)知識(shí)、財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)務(wù)制度,提高政治、業(yè)務(wù)素質(zhì),增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識(shí),使之做到懂法、守法、依法辦事、依法理財(cái),敢于堅(jiān)持原則,嚴(yán)格履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能,自覺抵制私設(shè)“小金庫(kù)”。
(二)完善內(nèi)控制度,規(guī)范財(cái)務(wù)管理
1.要建立和完善財(cái)務(wù)制度
要結(jié)合自身的實(shí)際情況,依據(jù)《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定,制定切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度,規(guī)范財(cái)務(wù)管理,強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)控制力度,堵塞管理環(huán)節(jié)的漏洞,在源頭上斬?cái)唷靶〗饚?kù)”的資金來源,使那些想搞“小金庫(kù)”的人搞不了,搞不成。同時(shí),通過財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化運(yùn)作,理順財(cái)務(wù)部門和單位內(nèi)各部門之間的財(cái)務(wù)關(guān)系,取締多頭設(shè)立銀行賬戶的作法。
2.調(diào)整各方面的利益關(guān)系
要注意調(diào)整現(xiàn)行制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的部分,在強(qiáng)調(diào)集權(quán)的同時(shí),應(yīng)該注意適當(dāng)分權(quán),調(diào)整好各個(gè)層面的利益關(guān)系,在更好地維護(hù)單位利益的同時(shí),保護(hù)好基層單位的合法權(quán)益,調(diào)動(dòng)基層單位的積極性,使全局利益與局部利益協(xié)調(diào)一致。
3.建立和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度
各單位要建立預(yù)防“小金庫(kù)”的各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,把“小金庫(kù)”問題作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任目標(biāo)之一,研究制定關(guān)于發(fā)生“小金庫(kù)”問題的處分規(guī)定,各責(zé)任單位應(yīng)嚴(yán)格履行各自職責(zé),層層防范,層層落實(shí)。明確各單位、各部門“一把手”是“小金庫(kù)”問題的第一責(zé)任人,一旦發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”,除了對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰外,還必須對(duì)承擔(dān)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行責(zé)任追究。通過確立領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,把責(zé)任切實(shí)落實(shí)到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和責(zé)任人。做到“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”,要求黨政一把手必須負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,認(rèn)真督促檢查所管部門執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)的情況。對(duì)不執(zhí)行管理規(guī)定,繼續(xù)私設(shè)“小金庫(kù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部,要嚴(yán)肅查處,追究責(zé)任,直至給予紀(jì)律處分。
4.建立和完善舉報(bào)制度
鼓勵(lì)和重視舉報(bào)工作,要認(rèn)真做好舉報(bào)的受理工作,建立舉報(bào)登記和查處督辦制度,指定專人負(fù)責(zé),做到件件有交待、事事有著落。同時(shí)要扶正壓邪,切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益,對(duì)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的,依法依紀(jì)從嚴(yán)懲處。對(duì)舉報(bào)有功的單位和個(gè)人要給予獎(jiǎng)勵(lì)。
(三)加大監(jiān)督力度,增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效
1.加強(qiáng)對(duì)各基層單位“一把手”和“一支筆”的監(jiān)督
制定相關(guān)制度,采取切實(shí)措施,增強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理和資金收支的透明度,堅(jiān)持重大支出集體研究和決定,開展定期或不定期地清理“小金庫(kù)”專項(xiàng)督察活動(dòng),把對(duì)“小金庫(kù)”的專項(xiàng)督察活動(dòng)納入常態(tài)管理。
2.加強(qiáng)職能部門監(jiān)督
財(cái)務(wù)部門、紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門要負(fù)起監(jiān)督檢查責(zé)任,協(xié)助單位和上級(jí)部門抓好日常檢查和專項(xiàng)檢查工作,以促進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作的規(guī)范化和法制化。
3.加強(qiáng)群眾監(jiān)督
實(shí)行財(cái)務(wù)公開,定期通報(bào)單位及各基層單位的財(cái)務(wù)收支情況,尊重群眾的知情權(quán),調(diào)動(dòng)起廣大職工群眾參與監(jiān)督的積極性,開通適當(dāng)?shù)那?如可以通過電話、信函、來訪、電子郵件等方式,對(duì)“小金庫(kù)”的情況進(jìn)行舉報(bào),充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。
(四)履行監(jiān)察職責(zé),加大處罰力度
作為單位紀(jì)檢監(jiān)察部門,每年在執(zhí)法監(jiān)察工作中把有行政事業(yè)性收費(fèi)、預(yù)算外資金較多、內(nèi)部管理不嚴(yán)、群眾反映問題較多的基層單位作為檢查重點(diǎn),對(duì)檢查出的私設(shè)“小金庫(kù)”問題應(yīng)予以嚴(yán)厲打擊。明確指出:“小金庫(kù)”是一種典型的利用職務(wù)之便,侵吞、竊取國(guó)有資產(chǎn),損害國(guó)家利益的非法行為,無論“小金庫(kù)”數(shù)額的大小、走向如何,有無貪污、私分跡象,都應(yīng)加大處罰力度。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的,必須追究黨政紀(jì)責(zé)任;對(duì)觸犯刑律、構(gòu)成犯罪的,必須移送司法機(jī)關(guān);對(duì)被查處基層單位知錯(cuò)不改的,屢查屢犯的,必須從嚴(yán)從重處罰,絕不姑息遷就,而對(duì)財(cái)務(wù)管理工作做得好的基層單位,要樹立典型推廣其經(jīng)驗(yàn)。只有按照國(guó)家的法律法規(guī)辦事,做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,才能對(duì)違紀(jì)違法者起到威懾作用,從源頭上根治“小金庫(kù)”。
