一、單位預(yù)算編制發(fā)展概況
事業(yè)單位是指以社會(huì)公益為目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)成立或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)成立的，以精神產(chǎn)品和各種勞務(wù)形式，向社會(huì)提供生產(chǎn)性或生活服務(wù)，不以盈利為目的的非物質(zhì)生產(chǎn)單位。財(cái)務(wù)預(yù)算管理是單位為實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過(guò)編制預(yù)算、內(nèi)部控制、考核業(yè)績(jī)所進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，它貫穿于單位財(cái)務(wù)預(yù)算編制和執(zhí)行全過(guò)程，預(yù)算管理質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)系到單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，必須逐步建立和完善單位財(cái)務(wù)管理制度，提高預(yù)算編制質(zhì)量。
近年來(lái)，在行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)體制改革不斷深化，財(cái)務(wù)管理不斷加強(qiáng)的環(huán)境下，財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作從內(nèi)容到形式都發(fā)生了較大變化。從預(yù)算編制方法來(lái)看，零基預(yù)算法逐步替代了原有的以基數(shù)為核算基礎(chǔ)的方法，預(yù)算編制趨于合理；從預(yù)算內(nèi)容看，收入預(yù)算由重?fù)芸钷D(zhuǎn)向重自籌收入，支出預(yù)算更細(xì)化，預(yù)算控制目標(biāo)更具體；從預(yù)算控制上看，各級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)由不重視預(yù)算到月、季、年對(duì)照預(yù)算分析進(jìn)度。財(cái)務(wù)預(yù)算管理方式和方法的這些變化對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作產(chǎn)生了積極的影響，但是在實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題亟待解決，這就需要根據(jù)單位預(yù)算的特點(diǎn)結(jié)合財(cái)務(wù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合治理。
二、預(yù)算編制存在的問(wèn)題
（一）預(yù)算編制內(nèi)容不合理
目前大部分事業(yè)單位編制預(yù)算的時(shí)間都在一個(gè)月左右，編制部門無(wú)法充分調(diào)動(dòng)各職能部門積極參與預(yù)算，也無(wú)足夠的時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)研、分析和論證，在這種情況下編制的財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏可信度，使得預(yù)算編制質(zhì)量在初期就不能得到保證。同時(shí)，由于缺乏明確的預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的配套措施，使預(yù)算內(nèi)外資金不能完全融合，甚至人為地將預(yù)算外資金不納入預(yù)算的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，這就造成資金統(tǒng)籌安排程度低，破壞了預(yù)算的完整性。
（二）預(yù)算編制方法有待改進(jìn)
財(cái)政預(yù)算改革之后，要求事業(yè)單位預(yù)算編制遵循零基原則。但是在實(shí)際編制過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱，批復(fù)部門難以準(zhǔn)確了解申報(bào)部門的真正需求，往往只是在往年的基礎(chǔ)上提高一定的百分比，這從本質(zhì)上還是采用了原有的基數(shù)法，以基數(shù)法為基礎(chǔ)制定的預(yù)算固定了財(cái)政資金在部門間的分配格局，也制約了財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的宏觀調(diào)控，不利于控制支出規(guī)模和調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重影響了預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。
?。ㄈ┤狈ν晟频念A(yù)算考核和監(jiān)督機(jī)制
一方面，單位內(nèi)部沒(méi)有建立起完整的預(yù)算執(zhí)行考核制度。全額事業(yè)單位的性質(zhì)公益性質(zhì)決定了其在財(cái)務(wù)管理方面以社會(huì)整體效益，進(jìn)而忽視了經(jīng)營(yíng)效益，導(dǎo)致單位內(nèi)部沒(méi)有建立起一套完整的預(yù)算執(zhí)行分析考核制度，單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員的考核意識(shí)不強(qiáng)，考核指標(biāo)不明確，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果既未與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，也未與職工激勵(lì)機(jī)制掛鉤，預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有約束力，資源利用效率差。
另一方面，事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出管理與效益考核缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。從目前事業(yè)單位整體上來(lái)看，其支出預(yù)算分配模式和管理體制還存在很多問(wèn)題，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和績(jī)效考核情況進(jìn)行強(qiáng)有力的控制和監(jiān)督。
三、完善預(yù)算編制的對(duì)策
?。ㄒ唬┛茖W(xué)編制行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算
科學(xué)的預(yù)算編制，既要保證內(nèi)容客觀切實(shí)可行，又要兼具完整性和前瞻性。首先，要合理安排預(yù)算編制時(shí)間。財(cái)務(wù)預(yù)算編制包含著調(diào)查研究、綜合分析、項(xiàng)目論證、目標(biāo)預(yù)測(cè)、協(xié)調(diào)平衡等大量的工作，必須有充足的時(shí)間才能保證預(yù)算編制的效果。在實(shí)踐中，要綜合運(yùn)用比較分析、因素分析、回歸分析等專業(yè)技術(shù)方法，結(jié)合有關(guān)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)、政策等信息資料，分析預(yù)算與實(shí)際完成數(shù)之間的差異，找出差異存在的主客觀原因，并從定性與定量?jī)蓚€(gè)方面，分析預(yù)算執(zhí)行單位的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)及潛力，為預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的依據(jù)。這里需要注意的是，預(yù)算編制要在滿足事業(yè)單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要的同時(shí)更多的從國(guó)家和社會(huì)角度考慮，預(yù)算編制向利于社會(huì)整體效益的方面適當(dāng)傾斜，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，充分利用好每一筆資金。其次，要做好預(yù)算前期的基礎(chǔ)管理工作，制定相關(guān)制度和確定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家有規(guī)定的按國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，國(guó)家沒(méi)有規(guī)定的，單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制定相關(guān)制度和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。
?。ǘ└倪M(jìn)和完善預(yù)算編制方法
要徹底拋棄“基數(shù)法”全面推行“零基預(yù)算”。預(yù)算編制的方法有零基預(yù)算、增量預(yù)算、彈性預(yù)算等方法，每種方法都有各自的特點(diǎn)和適用范圍，事業(yè)單位要根據(jù)費(fèi)用性質(zhì)、部門性質(zhì)選擇相應(yīng)的預(yù)算編制方法。首先，應(yīng)以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，分析出各職能部門履行基本職責(zé)所需的基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)，如過(guò)將來(lái)職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍發(fā)生增加，再用增量預(yù)算法分析增加經(jīng)費(fèi)的合理性。這種經(jīng)費(fèi)水平保持一段時(shí)間后，根據(jù)物價(jià)水平及其他環(huán)境因素的變化，再重新運(yùn)用零基預(yù)算法確定費(fèi)用的合理性。其次，預(yù)算單位還必須加強(qiáng)和財(cái)政部門的密切合作，年初及時(shí)編報(bào)好經(jīng)費(fèi)預(yù)算，積極主動(dòng)向財(cái)政部門匯報(bào)，爭(zhēng)取財(cái)政部門的支持和重視，盡可能把本單位編制的經(jīng)費(fèi)預(yù)算列入財(cái)政總預(yù)算。在全面準(zhǔn)確地界定本部門、本單位職責(zé)、職能和年度工作目標(biāo)、把握各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃的基礎(chǔ)上，考慮單位的資金能力、分清業(yè)務(wù)的不同性質(zhì)，按輕重緩急統(tǒng)籌安排、合理使用各項(xiàng)資金，保證日常工作和業(yè)務(wù)活動(dòng)的順利進(jìn)行。
?。ㄈ┘訌?qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和控制
財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)下達(dá)，各預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)就必須認(rèn)真組織實(shí)施，將預(yù)算層層分解，從橫向和縱向落實(shí)到各單位、各部門、各環(huán)節(jié)以至各崗位，形成全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系，要確保預(yù)算的良好執(zhí)行，財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)下達(dá)，各預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)就必須認(rèn)真組織實(shí)施，將預(yù)算層層分解，從橫向和縱向落實(shí)到各單位、各部門、各環(huán)節(jié)以致各崗位，形成全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系，對(duì)資金使用過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)資金使用效益進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和控制水平。
第一，要制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度。讓單位監(jiān)察、審計(jì)、業(yè)務(wù)主辦部門參與到資金使用監(jiān)督活動(dòng)中來(lái)，對(duì)資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督。綜合利用不相容職務(wù)分離控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、風(fēng)險(xiǎn)控制等方法對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行自我檢查、制約和調(diào)整。對(duì)資金使用過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，單靠單位財(cái)務(wù)部門的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須制定相應(yīng)的內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制，讓單位監(jiān)督、審計(jì)、業(yè)務(wù)主辦單位等參與到資金使用監(jiān)督活動(dòng)中來(lái)，對(duì)資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對(duì)資金使用過(guò)程監(jiān)督有制度約束，有人力保障，確保資金的合理使用。
第二，加強(qiáng)對(duì)資金使用效益的評(píng)價(jià)。對(duì)資金使用效益的考核評(píng)價(jià)，是對(duì)預(yù)算編制水平的檢驗(yàn)，實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算差別較大或資金使用效益不理想的，就應(yīng)考慮預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)、方法。
效益評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行綜合評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目資金使用效益進(jìn)行考核。
第三，要實(shí)行預(yù)算執(zhí)行信息化管理，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)科技，迅速反饋預(yù)算執(zhí)行信息，及時(shí)糾正執(zhí)行偏差，化解預(yù)算和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障預(yù)算順利完成。
?。ㄋ模┺D(zhuǎn)變預(yù)算觀念，實(shí)行全面預(yù)算管理
全面預(yù)算是將單位的決策目標(biāo)及其資源配置以預(yù)算的方式加以量化，并使之得以實(shí)現(xiàn)的單位內(nèi)部管理活動(dòng)或過(guò)程的總稱，由預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核、評(píng)價(jià)與激勵(lì)組成的管理控制系統(tǒng)。實(shí)行全面預(yù)算，首先要確定本單位各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，這是推行全面預(yù)算管理的第一步，主要工作就是要全面了解本單位人員編制、資產(chǎn)分布、部門的人員、工作量等情況。然后確立單位收支目標(biāo)，以單位事業(yè)收入為重點(diǎn)，根據(jù)上年預(yù)算執(zhí)行情況，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和其他相關(guān)因素進(jìn)行綜合分析。
此外，還要對(duì)本單位收支目標(biāo)進(jìn)行合理分解，按“自上而下，自下而上，上下結(jié)合，多次平衡”的方式層層落實(shí)到科室、部門業(yè)務(wù)收入部門。最后要建立預(yù)算責(zé)任制度和評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，保證全面預(yù)算有效執(zhí)行。
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