摘要：本文首先闡述了國(guó)外國(guó)庫(kù)管理制度的基本運(yùn)作方式，然后從國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、國(guó)庫(kù)運(yùn)作機(jī)制和國(guó)庫(kù)監(jiān)控系統(tǒng)這三方面比較了中外存在的差異，并論述了為進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度帶來的啟示。
關(guān)鍵詞：中外 國(guó)庫(kù)集中收付制度 比較
一、國(guó)外國(guó)庫(kù)管理制度的基本運(yùn)作方式
目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，它是隨著現(xiàn)代政府預(yù)算制度的建立而同步產(chǎn)生的，并被視為政府預(yù)算制度的一個(gè)理所當(dāng)然的組成部分。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步性，大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)庫(kù)管理制度的運(yùn)作方式都有著共同的特點(diǎn)。
（一）國(guó)庫(kù)管理運(yùn)作機(jī)制
各國(guó)普遍設(shè)置國(guó)庫(kù)單一賬戶。盡管各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景不同，從而對(duì)國(guó)庫(kù)單一賬戶的稱謂也各不相同，如法國(guó)叫“國(guó)庫(kù)特別賬戶”，DECD國(guó)家多稱之為“單獨(dú)賬戶”，但其內(nèi)涵基本是相同的，即將所有政府現(xiàn)金資源(包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金、稅收收入和其他非稅收入)集中在中央銀行賬戶，不準(zhǔn)在其他銀行開設(shè)賬戶。
“集權(quán)化”政府支出模式。國(guó)庫(kù)單一賬戶下的財(cái)政支出程序一般是在財(cái)政預(yù)算審批通過后，預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算支出計(jì)劃安排支出。當(dāng)預(yù)算單位購(gòu)買商品或勞務(wù)時(shí)，由財(cái)政部門開出支付憑證，經(jīng)國(guó)庫(kù)部門審核無誤后，通過銀行資金清算系統(tǒng)或政府支出信息管理系統(tǒng)，從國(guó)庫(kù)單一賬戶中劃撥資金。與集權(quán)化政府支出模式相適應(yīng)，在財(cái)政部門設(shè)立專門履行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和支付職能執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金流向全過程監(jiān)控，確保財(cái)政資金在支付行為實(shí)際發(fā)生前都保存在國(guó)庫(kù)單一賬戶中，中間環(huán)節(jié)不發(fā)生支付業(yè)務(wù)，從而提高了財(cái)政資金的運(yùn)行效率。
（二）國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式
發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理通常是國(guó)家財(cái)政部門通過定期發(fā)行短期債券和每天運(yùn)作國(guó)庫(kù)現(xiàn)金等主要方式，實(shí)現(xiàn)熨平國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量波動(dòng)和提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金使用效率的目標(biāo)。
1、定期發(fā)行短期債券，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與債務(wù)管理的有效結(jié)合。
財(cái)政部門定期發(fā)行短期債券目的是平衡年度內(nèi)季節(jié)性國(guó)庫(kù)收支的余缺。從預(yù)算收支角度看，在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金凈流入月份，短期債券發(fā)行量和短期債券余額會(huì)相應(yīng)減少：在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金凈流出月份，短期債券發(fā)行量及其余額會(huì)相應(yīng)增加。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政部門在管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作中，一般是根據(jù)預(yù)算收支狀況在年度內(nèi)的季節(jié)性變化規(guī)律，并結(jié)合分析經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，對(duì)當(dāng)前及未來一段時(shí)間的預(yù)算收支狀況進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)后，決定短期債券的發(fā)行時(shí)機(jī)和發(fā)行規(guī)模，相機(jī)決定如何有效地管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金。
2、運(yùn)用國(guó)債平準(zhǔn)基金調(diào)控國(guó)債市場(chǎng)。
當(dāng)今各國(guó)政府設(shè)立國(guó)債平準(zhǔn)基金主要是為了保護(hù)較高的國(guó)債信譽(yù)，以增強(qiáng)政府的償債能力，保持國(guó)債持有人的預(yù)期，鼓勵(lì)投資者認(rèn)購(gòu)國(guó)債，維護(hù)國(guó)債市場(chǎng)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。
（三）國(guó)庫(kù)監(jiān)督控制系統(tǒng)
1、建立相互制約的國(guó)庫(kù)資金監(jiān)控體系。
政府資金來源的公共性，客觀上要求財(cái)政部門必須對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行有效地監(jiān)控和管理，按照經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算規(guī)定使用資金。為此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一般都設(shè)立了專門的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)作全程實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督控制，形成了嚴(yán)密的監(jiān)督體系。
2、建立分工明確的國(guó)庫(kù)資金責(zé)任體系。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中的國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)和各部門、各單位的財(cái)務(wù)責(zé)任都是由有關(guān)的法律法規(guī)明確劃分的，并用規(guī)范的監(jiān)督程序和明確的獎(jiǎng)懲措施有力地保證責(zé)任的履行和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
二、中外國(guó)庫(kù)集中支付制度的比較分析
（一）國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異
西方國(guó)家國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般分為兩種類型：一類是設(shè)有單獨(dú)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，即所謂“獨(dú)立金庫(kù)制”，如美國(guó)、意大利等：另一類是國(guó)庫(kù)作為財(cái)政部的下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政部?jī)?nèi)，如法國(guó)、日本等。
我國(guó)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)一直設(shè)在中國(guó)人民銀行內(nèi)部，實(shí)行“委托國(guó)庫(kù)制”，即國(guó)家不單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)，而是委托銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就表明，對(duì)財(cái)政資金的管理并非人民銀行的分內(nèi)之事，而僅僅是其一種輔業(yè)，加之在一些地方的人民銀行中，國(guó)庫(kù)人員配備不齊，業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，很難保證財(cái)政資金的管理質(zhì)量，從而使得國(guó)庫(kù)資金的管理效率低下。
（二）國(guó)庫(kù)運(yùn)作機(jī)制的差異
西方國(guó)家國(guó)庫(kù)的管理運(yùn)作機(jī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是設(shè)置國(guó)庫(kù)單一賬戶。所有的國(guó)庫(kù)資金收支都是通過財(cái)政部在中央銀行開立的國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行的。其國(guó)庫(kù)支出管理遵循管理決策者與支出辦理者絕對(duì)分離的原則。二是集權(quán)化政府支出模式。為加強(qiáng)現(xiàn)金支出的管理，在支付時(shí)實(shí)行控制實(shí)際支出資金的支出方式，即只有當(dāng)國(guó)庫(kù)資金實(shí)際支付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者后才將資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶中劃轉(zhuǎn)出去。支出部門盡管有支出權(quán)限，但不能實(shí)際控制資金，彌補(bǔ)了預(yù)算外資金管理上的漏洞。
在我國(guó)，由于沒有國(guó)庫(kù)單一賬戶，國(guó)庫(kù)資金的收納、報(bào)解和支付主要是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的。這種運(yùn)作機(jī)制存在的主要問題是：重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政收支透明度不高，大量政府性資金游離于預(yù)算管理之外，脫離財(cái)政管理和監(jiān)督；收入執(zhí)行中征管不嚴(yán)，退庫(kù)不規(guī)范，財(cái)政收入流失現(xiàn)象相當(dāng)普遍；支出執(zhí)行中資金分散撥付，使大量財(cái)政資金滯留在各預(yù)算單位，既降低了資金使用效率，又成為滋生和誘發(fā)腐敗的溫床；財(cái)政信息反饋遲緩，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)施有效及時(shí)的監(jiān)控。
（三）國(guó)庫(kù)監(jiān)控系統(tǒng)的差異
西方國(guó)家的國(guó)庫(kù)監(jiān)控系統(tǒng)具有兩大鮮明特點(diǎn)：一是依法規(guī)定不同責(zé)任人在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)作管理中的責(zé)任。二是建立分工明確、相互制衡的監(jiān)督審計(jì)控制系統(tǒng)。西方國(guó)家特別是DECD國(guó)家一般都設(shè)立了專門的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的管理運(yùn)作過程實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督控制，形成了嚴(yán)密的監(jiān)督體系。
我國(guó)的國(guó)庫(kù)監(jiān)管體系主要由財(cái)政部和政府的監(jiān)督、人民代表大會(huì)的監(jiān)督構(gòu)成。財(cái)政部監(jiān)察局和監(jiān)督司負(fù)責(zé)國(guó)家財(cái)政資金收入撥付的檢查和監(jiān)督，政府審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)各部門預(yù)算和下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算外資金的管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督中央預(yù)算和地方預(yù)算的執(zhí)行。這種監(jiān)管體制存在的主要問題是權(quán)責(zé)利既不明確也不對(duì)稱：審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府，缺乏獨(dú)立執(zhí)法的能力；權(quán)力之間缺乏制衡，監(jiān)督約束軟化。
三、對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的啟示
（一）加快國(guó)庫(kù)集中支付制度本身的健全與完善
國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是一個(gè)漸進(jìn)性的過程，目前在中央和地方還處于試點(diǎn)階段，制度本身還需要不斷的修正與完善。
1、規(guī)范單一賬戶設(shè)置
我國(guó)一些試點(diǎn)地方將國(guó)庫(kù)單一賬戶設(shè)置在商業(yè)銀行，這完全背離了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革方案，影響了改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為保證改革的順利進(jìn)行，單一賬戶體系的成功建立，應(yīng)加強(qiáng)賬戶的管理工作，單一賬戶的開立、變更、撤銷必須在國(guó)庫(kù)部門備案，國(guó)庫(kù)部門經(jīng)常開展檢查工作，對(duì)未經(jīng)備案的財(cái)政性資金一律予以撤銷。
2、統(tǒng)一中央與地方核算方式
為保證改革的一致性，采用會(huì)計(jì)集中核算的地方應(yīng)積極向中央的核算模式靠攏。試點(diǎn)地方的省分庫(kù)和地市中心支庫(kù)要積極配合財(cái)政部門的轉(zhuǎn)換關(guān)系和過渡工作，積極向國(guó)庫(kù)集中支付模式過渡。具體可采用兩種措施：一是變“正劃資金”方式為“倒劃資金”方式，在資金清算方式上積極向國(guó)庫(kù)集中支付模式靠攏；二是在當(dāng)?shù)刎?cái)政、銀行確有特殊困難，不能采取“倒劃資金”方式的情況下，建議采用“日初劃款、日終清算”的方式作為過渡。
（二）加快預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革
現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，是在對(duì)原有制度進(jìn)行較大修改的基礎(chǔ)上，于1998年1月份開始實(shí)行的?？傮w上說，它基本上符合實(shí)際工作的需要，但是現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度在制度設(shè)計(jì)之初，并沒有考慮到預(yù)算管理體制改革的因素，因而在國(guó)庫(kù)單一賬戶和部門預(yù)算改革的背景下，如何正確認(rèn)識(shí)預(yù)算管理體制改革對(duì)現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)的影響，以及如何相應(yīng)地展開我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)改革，就顯得尤為重要和迫切。
（三）建立健全的監(jiān)督制約機(jī)制
建立一個(gè)健全的監(jiān)督制約機(jī)制是為了保證國(guó)庫(kù)資金的合理運(yùn)用，具體地說：應(yīng)健全國(guó)庫(kù)部門自身對(duì)國(guó)庫(kù)資金收支的監(jiān)督職能尤其是國(guó)庫(kù)支付部門對(duì)國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)用應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的逐筆審核制度；建立國(guó)庫(kù)管理部門與國(guó)庫(kù)出納部門的相互監(jiān)督的內(nèi)部控制制度；中央銀行應(yīng)嚴(yán)格依照國(guó)庫(kù)支付機(jī)構(gòu)的撥付指令行事，對(duì)商業(yè)銀行辦理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督；財(cái)政部門應(yīng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)控；政府審計(jì)部門應(yīng)結(jié)合財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行的外部監(jiān)督；各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)也應(yīng)嚴(yán)格履行自身職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督；政府支出部門和供應(yīng)商也應(yīng)該具有對(duì)國(guó)庫(kù)資金的結(jié)算速度和效率進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)。
