一、研究意義
全球氣候變暖已成為人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)之一，造成該現(xiàn)象的主要原因是溫室氣體的過(guò)度排放。中國(guó)是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，煤炭在一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)的比重為70％左右，比國(guó)際水平的27％高43個(gè)百分點(diǎn)。盡管在《京都議定書(shū)》第一期中指出，發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)強(qiáng)制性的減排任務(wù)，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)節(jié)能減排的壓力很大。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加，二氧化碳的排放量還將繼續(xù)增加；另一方面，環(huán)境污染和生態(tài)失衡對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展制約作用凸顯。
到目前為止，我國(guó)在提交CDM項(xiàng)目數(shù)量、預(yù)期的溫室氣體減排量以及已產(chǎn)生的碳信用數(shù)量等方面所占的市場(chǎng)份額幾乎是全球的一半，已成為最重要的CDM項(xiàng)目東道國(guó)。國(guó)家發(fā)改委能源研究所等科研機(jī)構(gòu)也對(duì)CDM項(xiàng)目進(jìn)行了大量的研究，并從中選擇出政府感興趣的項(xiàng)目，開(kāi)展與國(guó)際間的碳項(xiàng)目合作，引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)，提高清潔生產(chǎn)能力。然而在我國(guó)推進(jìn)發(fā)展CDM項(xiàng)目的過(guò)程中，也產(chǎn)生了一系列的問(wèn)題：碳匯相關(guān)法律制度不完善、碳匯市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不成熟、碳匯市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不健全。這些問(wèn)題的出現(xiàn)在一定程度上制約了CDM在我國(guó)的順利開(kāi)展。本研究報(bào)告分析了國(guó)際碳匯市場(chǎng)的形式，對(duì)我國(guó)進(jìn)行CDM項(xiàng)目研究的相關(guān)法律政策以及碳匯市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，并預(yù)測(cè)了CDM項(xiàng)目在中國(guó)未來(lái)的發(fā)展前景，希望為進(jìn)一步了解完善我國(guó)的碳匯市場(chǎng)和開(kāi)發(fā)商進(jìn)入碳匯市場(chǎng)有所幫助。
二、CDM項(xiàng)目相關(guān)政策法規(guī)
（一）我國(guó)CDM項(xiàng)目相關(guān)政策法規(guī)
首先，為促進(jìn)CDM項(xiàng)目活動(dòng)的有效開(kāi)展，國(guó)家林業(yè)局在2003年底成立了碳匯管理辦公室，具體負(fù)責(zé)林業(yè)碳匯工作的協(xié)調(diào)和管理。2005年10月12日，國(guó)家發(fā)改委頒布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，初步規(guī)定了CDM 項(xiàng)目管理的相關(guān)制度和基本原則。
第二，2006年12月，國(guó)家林業(yè)局碳匯管理辦公室制定了《關(guān)于開(kāi)展清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林碳匯項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》，積極推進(jìn)CDM再造林項(xiàng)目的實(shí)施，并確定了我國(guó)開(kāi)展CDM再造林項(xiàng)目的優(yōu)先區(qū)域。2008年發(fā)布《國(guó)家林業(yè)局植樹(shù)造林司關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化及碳匯管理工作的通知》，強(qiáng)調(diào)林業(yè)部門(mén)應(yīng)該進(jìn)一步通過(guò)植樹(shù)造林、退耕還林等措施積極增加碳匯。
第三，我國(guó)于2007年6月制定了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，明確了到2010年我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施。關(guān)于林業(yè)碳匯方面，該方案規(guī)定要加快林業(yè)法律法規(guī)的制定、修訂和清理工作。同年7月國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司以及中國(guó)綠化基金會(huì)等聯(lián)合發(fā)起建立中國(guó)綠色碳基金。
第四，2009年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中明確指出，“建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)，發(fā)展山區(qū)林特產(chǎn)品、生態(tài)旅游業(yè)和碳匯林業(yè)”，將碳匯林業(yè)建設(shè)作為現(xiàn)代林業(yè)的重要內(nèi)容提到了新的高度。
碳匯林業(yè)屬于公益林業(yè)建設(shè)范疇，國(guó)家將其納入社會(huì)公益性事業(yè)進(jìn)行管理，執(zhí)行社會(huì)公益事業(yè)的法律和政策規(guī)定。同時(shí)國(guó)家也出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策，參與企業(yè)可以獲得由政府主管部門(mén)簽發(fā)的、經(jīng)過(guò)計(jì)量、核查、登記的碳匯信用指標(biāo)。政府可以設(shè)計(jì)統(tǒng)一的標(biāo)識(shí)，允許企業(yè)在其產(chǎn)品上加以標(biāo)注，類似綠色產(chǎn)品、綠色電力一樣，可以設(shè)置為“碳中性”，“碳補(bǔ)償”等，可享受捐贈(zèng)部分所得稅全免的優(yōu)惠政策。
（二）國(guó)外碳匯相關(guān)政策法規(guī)
國(guó)際上除我國(guó)參加的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書(shū)》、《波恩政治協(xié)議》、《馬拉喀什協(xié)定》等國(guó)際公約外，各主要國(guó)家也制定了相關(guān)法律法規(guī)及政策機(jī)制，并取得了很大成效。
美國(guó)1977年通過(guò)并于1990年修改的《清潔空氣法》中鼓勵(lì)公司參與市場(chǎng)買賣污染權(quán)。為了貫徹這一法律建立了排污權(quán)交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面實(shí)施排污權(quán)交易，取得了成功。通過(guò)這種容許排出量系統(tǒng)的設(shè)置和不斷完善，使各企業(yè)在最大范圍內(nèi)有效控制二氧化硫的排出量，取得了成效。
《美國(guó)清潔能源安全法案》于2009年6月在眾議院獲得通過(guò)，涉及方面極其廣泛，幾乎涵蓋了碳排放的所有行業(yè)，甚至對(duì)快餐業(yè)的保溫柜和服務(wù)業(yè)的可移動(dòng)SPA設(shè)施都加以規(guī)制。該法案要求減少化石能源的使用。
2003年歐洲議會(huì)和理事會(huì)通過(guò)了溫室氣體排放許可交易制度，即歐盟排放貿(mào)易體系（EUETS）。歐盟ETS運(yùn)行以來(lái)，歐盟及其成員國(guó)制定了涵蓋廣泛而且全面的法律文件，對(duì)碳排放的管理、交易等各方面進(jìn)行規(guī)范。這些法律文件對(duì)配額的分配、執(zhí)行機(jī)制、跟蹤監(jiān)督到處罰措施都有詳盡的規(guī)定，這為碳減排提供了依據(jù)，也為碳交易拓展了廣闊空間。
（三）如何開(kāi)展我國(guó)碳匯法制建設(shè)
比較國(guó)內(nèi)外碳匯相關(guān)法律政策后，可以明顯得出我國(guó)碳匯相關(guān)法律制度不完善與亟待健全的現(xiàn)狀。分析其中原因，固然有我國(guó)目前屬于發(fā)展中國(guó)家而尚未被《京都議定書(shū)》所設(shè)定強(qiáng)制減排目標(biāo)這一原因，但更多的原因是在于我國(guó)政府尚未對(duì)未來(lái)可能到來(lái)的強(qiáng)制性限制作出應(yīng)有的警惕和防范。一旦我國(guó)面臨強(qiáng)制減排任務(wù)，而國(guó)內(nèi)無(wú)應(yīng)對(duì)措施，可能導(dǎo)致一系列的諸如減排任務(wù)無(wú)法完成、對(duì)外貿(mào)易面臨貿(mào)易壁壘的嚴(yán)重問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)在國(guó)際協(xié)定對(duì)我國(guó)進(jìn)行強(qiáng)制性限制之前加快完善我國(guó)的碳匯法律。
1.確認(rèn)排放減少量或排放減少信用。政府首先應(yīng)通過(guò)立法確定我國(guó)的減排目標(biāo)，確定我國(guó)的碳排放行政許可制度，即只有獲得行政許可的企業(yè)才可能進(jìn)行二氧化碳排放。制定標(biāo)準(zhǔn)，確定選定企業(yè)的范圍，應(yīng)當(dāng)包括煉油、能源、冶煉、鋼鐵、水泥、陶瓷、玻璃與造紙等重工業(yè)重污染的行業(yè)；將我國(guó)自行確定的減排目標(biāo)95%免費(fèi)合理的分配給各企業(yè)，各企業(yè)分配碳匯多少應(yīng)當(dāng)以企業(yè)自身狀況為基礎(chǔ)，以免出現(xiàn)減排任務(wù)過(guò)高而無(wú)法完成的情況，促進(jìn)企業(yè)加快技術(shù)改革，節(jié)能減排。
2.確立抵消政策。所謂抵消政策，是指以一處污染源的污染物排放削減量來(lái)抵消另一處污染源的污染物排放增加量或新污染源的污染物排放量，或者指允許新建、改建的污染源單位通過(guò)購(gòu)買足夠的“排放減少信用”，以抵消其增加的排污量。將其引入碳匯機(jī)制之中，出于碳排量總體的控制，對(duì)于碳排放企業(yè)的擴(kuò)建與新建應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，只有在企業(yè)購(gòu)買足夠碳匯，或生產(chǎn)足夠碳匯以抵消投產(chǎn)后可能帶來(lái)的碳排放以及擴(kuò)建過(guò)程中帶來(lái)的碳排放，才能許可其生產(chǎn)。
3.建立健全對(duì)相關(guān)利益主體保障補(bǔ)償制度。碳匯林業(yè)屬于公益林業(yè)建設(shè)范疇，國(guó)家將其納入社會(huì)公益性事業(yè)進(jìn)行管理，執(zhí)行社會(huì)公益事業(yè)的法律和政策規(guī)定。在不依賴CDM的非京都市場(chǎng)內(nèi)，目前相關(guān)法律對(duì)各相關(guān)主體的補(bǔ)償還很弱，亟待加強(qiáng)。
三、碳匯市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制研究
（一）國(guó)際碳匯市場(chǎng)的主要補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
1.清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)。CDM是《京都議定書(shū)》確定的對(duì)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家雙贏的一種合作機(jī)制，既能夠幫助發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)減排和沖抵CO2量的義務(wù)，又能夠幫助發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙方面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。CDM-AR標(biāo)準(zhǔn)是目前能確保項(xiàng)目“碳補(bǔ)償”額外性的較為理想的標(biāo)準(zhǔn)。
2.黃金標(biāo)準(zhǔn)(Gs)J?！包S金標(biāo)準(zhǔn)：清潔發(fā)展機(jī)制和聯(lián)合履約項(xiàng)目的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”為清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)和聯(lián)合履約(JI)之下的減排項(xiàng)目，提供了第一個(gè)獨(dú)立的、最佳的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)，可作為項(xiàng)目實(shí)施者的工具，用以保證項(xiàng)目的環(huán)境效益，并給予東道國(guó)和公眾一種堅(jiān)信：這些項(xiàng)目相當(dāng)于對(duì)可持續(xù)能源服務(wù)的新增投資。
3.自愿碳信用標(biāo)準(zhǔn)(VCS 2007)。碳信用（carbon credit）：又稱碳權(quán)，指在經(jīng)過(guò)聯(lián)合國(guó)或聯(lián)合國(guó)認(rèn)可的減排組織認(rèn)證的條件下，國(guó)家或企業(yè)以增加能源使用效率、減少污染或減少開(kāi)發(fā)等方式減少碳排放，因此得到可以進(jìn)入碳交易市場(chǎng)的碳排放計(jì)量單位。
4.核實(shí)減排量的健全標(biāo)準(zhǔn)(VER+標(biāo)準(zhǔn))?？梢杂糜谫I賣的減排量即為需要核準(zhǔn)的減排量。VER+標(biāo)準(zhǔn)由TtiV StiD于2007年開(kāi)發(fā)而來(lái)。TiiV SiiD作為一個(gè)指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體(DOE)，有資格確認(rèn)擬議的CDM項(xiàng)目的合格性，并核實(shí)和核證溫室氣體源人為減排量。
5.氣候、社區(qū)和生物多樣性標(biāo)準(zhǔn)(簡(jiǎn)稱CCBS)。該標(biāo)準(zhǔn)是由氣候、社區(qū)和生物多樣性聯(lián)盟制定的碳匯項(xiàng)目，它的確立是一個(gè)需要時(shí)間的過(guò)程，同時(shí)也需要權(quán)衡各方面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。CCBS就是為了確保在碳匯項(xiàng)目建立的過(guò)程中，能夠保障社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。
6.生存計(jì)劃方案(Plan Vivo)。生存計(jì)劃方案是與農(nóng)村社區(qū)相關(guān)的一種小型的碳補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)組織，于1994年由愛(ài)丁堡碳管理中心制定。
（二）CDM機(jī)制在中國(guó)實(shí)行出現(xiàn)的問(wèn)題
1.CDM項(xiàng)目申請(qǐng)屢遭拒絕。上海聯(lián)交所近日公告，福建兩風(fēng)電公司股權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓。業(yè)內(nèi)分析指出，在風(fēng)電場(chǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效益欠佳，及國(guó)內(nèi)電價(jià)補(bǔ)貼“不給力”情況下，CDM補(bǔ)貼收入一直是國(guó)內(nèi)特別是中小型風(fēng)電場(chǎng)增加收入的主要來(lái)源之一。而近年來(lái)頻發(fā)的國(guó)內(nèi)風(fēng)電CDM項(xiàng)目申請(qǐng)被拒的現(xiàn)象表明，這項(xiàng)收入的獲得將變得越來(lái)越不確定。在此背景下，將加劇國(guó)內(nèi)中小型風(fēng)電項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)難度。發(fā)布在上海聯(lián)交所的公告特別指出，根據(jù)聯(lián)合國(guó)EB的規(guī)則，CDM項(xiàng)目是基于經(jīng)濟(jì)分析發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目收益率低于行業(yè)基準(zhǔn)才能獲得注冊(cè)。如果實(shí)際電量超出可研預(yù)計(jì)發(fā)電量過(guò)多，將可能無(wú)法獲得CDM收入。中國(guó)74個(gè)CDM項(xiàng)目正面臨聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會(huì)(EB)的“特別審查”。這意味著，這些來(lái)自中國(guó)的CDM項(xiàng)目將被區(qū)別對(duì)待，面臨比正常審批流程更復(fù)雜的審查程序。據(jù)了解，這些項(xiàng)目被特別審查的理由是，“懷疑這些項(xiàng)目上報(bào)的數(shù)據(jù)”。
由于期待中的哥本哈根氣候大會(huì)并沒(méi)有形成任何實(shí)質(zhì)性的決議,即將于兩年后到期的《京都議定書(shū)》中的減排協(xié)議面臨著無(wú)路可走、無(wú)法可依的狀況,而眾多指望著新減排協(xié)議的各方都在猶豫是否要持續(xù),國(guó)際整體環(huán)境不穩(wěn)定,除非未來(lái)有新的減排協(xié)議出爐, 否則對(duì)于這些CDM項(xiàng)目各方來(lái)說(shuō)這兩年將是最黑暗的時(shí)刻，CDM前途未卜。
2.CDM項(xiàng)目申請(qǐng)中介報(bào)酬率大。對(duì)于申報(bào)企業(yè)來(lái)說(shuō),一旦通過(guò)聯(lián)合國(guó)CDM理事會(huì)注冊(cè),意味著項(xiàng)目的減排量可以拿去國(guó)際市場(chǎng)交易,這是一筆相當(dāng)豐厚的收入。目前碳信用額價(jià)格約為10~15美元/噸,假設(shè)一個(gè)項(xiàng)目二氧化碳年減排量為10萬(wàn)噸,一旦進(jìn)行國(guó)際碳交易,項(xiàng)目方每年至少有100萬(wàn)美元的收益。
貴州弘豐清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)咨詢公司表示,該公司的申請(qǐng)模式分兩期:一是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)期,即只申報(bào)到國(guó)家發(fā)改委;二是發(fā)改委到聯(lián)合國(guó)注冊(cè)成功后,一旦項(xiàng)目方選擇兩期都由中介公司代理,那么中介公司要求收取一定的碳交易提成。此舉是因?yàn)榍捌诘娘L(fēng)險(xiǎn)都由中介公司在承擔(dān)。但對(duì)于提成比例,有知情人士透露“每家企業(yè)不同,提成比例在5%~50%之間”。如按此種提成比例,那么中介公司每個(gè)成功通過(guò)聯(lián)合國(guó)注冊(cè)的項(xiàng)目至少有5萬(wàn)美元的收入。嵐縣豐達(dá)焦化冶煉公司,也同樣印證了CDM咨詢機(jī)構(gòu)在推動(dòng)項(xiàng)目申報(bào)的猜測(cè)。
（三）CDM機(jī)制需要改革
CDM機(jī)制改革的壓力正變得越來(lái)越大,一方面CDM執(zhí)行理事會(huì)（EB）遭到廣泛的缺乏效率的抱怨,另一方面指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體（DOEs）的表現(xiàn)也并非盡如人意。
VVM在2008年11月開(kāi)始執(zhí)行,規(guī)定了DOE應(yīng)該如何開(kāi)展審定和核準(zhǔn)；CDM鑒定標(biāo)準(zhǔn)在2009年7月采用,包括所有CDM鑒定要求；違反義務(wù)則在2009年5月開(kāi)始執(zhí)行,包括一整套持續(xù)監(jiān)督DOE行動(dòng)的規(guī)定框架,但是至今此項(xiàng)政策并未具有完全的可操作性。所以，增加DOE在審核以及從注冊(cè)到簽發(fā)過(guò)程的透明度也是緊要之急。
中國(guó)CDM面臨兩種可能改革方式。一種是“小步改革”，即基本發(fā)展機(jī)制不變，但是交易的方式、途徑等細(xì)節(jié)不斷完善。如果未來(lái)的減排需求不高，比如如果歐盟只減排20%(2020年在1990年的基礎(chǔ)上減少20%)，那么很可能就是這種方式。增加本土DOE數(shù)量和質(zhì)量，提高認(rèn)證能力，保證碳匯交易順利進(jìn)行。雖然國(guó)外機(jī)構(gòu)的間接阻攔認(rèn)證是一方面原因，但是我國(guó)要做到EB找不到借口的地步，就可以提高認(rèn)證率了。除此之外還要增加審核以及從注冊(cè)到簽發(fā)過(guò)程的透明度。
但是，另一種改革（改革幅度更大），比如如果歐盟要減到30%(2020年在1990年的基礎(chǔ)上減少30%)甚至更高，美國(guó)可以通過(guò)更廣泛的渠道購(gòu)買發(fā)展中國(guó)家的CDM項(xiàng)目，也就是未來(lái)的CDM有一個(gè)大規(guī)模的需求市場(chǎng)的話，那么“現(xiàn)行的管理體制和管理辦法絕對(duì)是沒(méi)辦法滿足需求的”。
四、前景展望
低碳經(jīng)濟(jì)是低能耗、低排放、低污染的經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)是提高能源利用效率和創(chuàng)建清潔能源結(jié)構(gòu)，是應(yīng)對(duì)氣候變化、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展方向的重要選擇。哥本哈根會(huì)議將是低碳經(jīng)濟(jì)最重要的基礎(chǔ)，是即將可能產(chǎn)生的一個(gè)新的交易市場(chǎng)，全球?qū)?huì)出現(xiàn)更大的、統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)。建立國(guó)際碳交易市場(chǎng)，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)整體、以及各國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)完成向低碳經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型至關(guān)重要，已經(jīng)成為各國(guó)的共識(shí)。碳交易市場(chǎng)近年來(lái)的每年交易金額都以翻倍的速度增長(zhǎng)，2008年的市場(chǎng)價(jià)值是600億歐元，2012年有望達(dá)到1500億美元。后《京都議定書(shū)》的市場(chǎng)價(jià)值將會(huì)更大。參與國(guó)際碳匯市場(chǎng)的交易活動(dòng)，不僅要引進(jìn)新觀念和新機(jī)制，還要從更高層次上將我國(guó)林業(yè)建設(shè)納入緩和全球氣候變暖的國(guó)際行動(dòng)中，促使我們站在全球高度，重新審視我國(guó)林業(yè)發(fā)展的重大意義，進(jìn)一步深化我國(guó)碳匯市場(chǎng)建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。
