自1998年我國(guó)停止實(shí)物分房以來(lái)，江蘇的住房保障工作一直走在全國(guó)的前列。到“十二五”期末，全省住房保障覆蓋面將擴(kuò)大到20%的城鎮(zhèn)家庭，全面實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭住房有保障、城鎮(zhèn)新就業(yè)和外來(lái)務(wù)工人員租房有支持、各類棚戶區(qū)改造全覆蓋，全面提升人均居住水平、住房保障水平、市場(chǎng)健康水平、百姓宜居水平。本文試圖結(jié)合江蘇實(shí)際，探討保障性住房資金的來(lái)源、籌集和運(yùn)用，構(gòu)建符合江蘇實(shí)際的住房保障體系。
一、江蘇住房保障工作的發(fā)展歷史
江蘇住房保障體系工作大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：即1998-2002年初步建設(shè)階段；2003年-2007年發(fā)展階段；2007-2010年加快保障階段；“十二五”時(shí)期為進(jìn)一步完善階段。
1998-2002年初步建設(shè)階段：江蘇1999年開始廉租住房試點(diǎn)。這一時(shí)期，全省13個(gè)地級(jí)市中有11個(gè)市先后出臺(tái)文件，建立并實(shí)施廉租住房制度。經(jīng)濟(jì)適用房和合作集資建房并存，呈現(xiàn)多樣的供給方式。2002年以后，經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)對(duì)象主要是拆遷中住房困難戶和城市最低工資線以下的收入家庭。這一時(shí)期，住房保障體系建設(shè)尚處于探索實(shí)踐階段，保障對(duì)象僅占全省城鎮(zhèn)總戶數(shù)的1%左右，明顯偏少。
203-2007年發(fā)展階段。這一階段，住房保障體系建設(shè)得到進(jìn)一步發(fā)展，全省十三個(gè)地級(jí)市全面建立廉租住房制度，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)行實(shí)物分配及貨幣補(bǔ)貼政策，積極探索經(jīng)濟(jì)適用住房租售并舉制度，形成了“共有產(chǎn)權(quán)”模式。2005年以后，隨著城市房屋拆遷量的增大，同時(shí)又加大了定銷商品房和限價(jià)商品房的建設(shè)。這一時(shí)期的主要特征是，廉租住房供應(yīng)對(duì)象仍為最低收入住房困難家庭，經(jīng)濟(jì)適用住房對(duì)象由中低收入住房困難家庭變?yōu)橹械绕率杖胱》坷щy家庭。全省經(jīng)濟(jì)適用住房（含定銷房、限價(jià)商品房）市場(chǎng)供應(yīng)雖然很大，但主要是供應(yīng)城市拆遷戶，住房保障對(duì)象的覆蓋面仍然不足。
2007-2010年加快保障階段。這一階段，是江蘇住房保障發(fā)展最快的階段，省委、省政府出臺(tái)了住房保障“三年行動(dòng)計(jì)劃”，住房保障擴(kuò)大到城鎮(zhèn)低收入家庭。三年間，全省共建設(shè)廉租住房4.4萬(wàn)套，新開工建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房28.5萬(wàn)套、公共租賃住房10.2萬(wàn)間，發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼6.4萬(wàn)戶、改造城市危舊房（棚戶區(qū)）2002萬(wàn)平方米，為89.5萬(wàn)戶家庭的居住改善創(chuàng)造了條件。至2010年末，全省住房保障累計(jì)達(dá)成140萬(wàn)戶，占全省城鎮(zhèn)家庭的比重超過(guò)10%。
“十二五”時(shí)期，是江蘇住房保障體系不斷完善的時(shí)期。這一時(shí)期，將全面解決人均住房建筑面積15平米以下、家庭人均收入為上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入80%以下的城鎮(zhèn)家庭的住房困難、城鎮(zhèn)新就業(yè)人員和外來(lái)務(wù)工人員租房困難，率先實(shí)現(xiàn)中等偏下收入住房困難家庭“住有所居”的目標(biāo)。這一時(shí)期的特征是，除進(jìn)行住房保障的擴(kuò)面保障外，著重加強(qiáng)公共租賃房建設(shè)，注重住房保障模式和管理機(jī)制的創(chuàng)新。到2015年末，全省城鎮(zhèn)保障性住房的覆蓋率達(dá)到20%以上。
二、完善保障性住房資金供應(yīng)的有效途徑
江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)總量位居全國(guó)第二，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展迅速，房地產(chǎn)開發(fā)投資、施工面積和竣工面積已多年位居全國(guó)第一。截止2010年底，全省城鎮(zhèn)居民人均住房面積已達(dá)33.4平方米，高于全國(guó)1.8平方米。因此完善江蘇住房保障的資金供應(yīng)，必須結(jié)合江蘇實(shí)際，走出一條以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)相結(jié)合的住房保障性資金籌集、運(yùn)用之路。
(一)現(xiàn)有住房保障資金不能滿足保障需要
江蘇在“十一五”期間，已基本實(shí)現(xiàn)城市低保家庭申請(qǐng)廉租住房實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼應(yīng)保盡保、低收入家庭申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房補(bǔ)貼應(yīng)保盡保。“十二”時(shí)期的保障重點(diǎn)，主要是城市中等偏下收入住房困難家庭和新就業(yè)人員及外來(lái)務(wù)工人員租住困難，即所謂的“夾心層”問(wèn)題。解決這部分人群的住房困難，政府需加大對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房和公租房的建設(shè)力度，住房保障資金已不能滿足保障需求。
一是市場(chǎng)需求主體不同，中等偏下收入家庭覆蓋了城市40%人群，主要是是改善型群體，新就業(yè)人員和外來(lái)務(wù)工人員則主要以公租房為主，這與“十一五”時(shí)期保障的低收入群體有很大區(qū)別。保障群體的擴(kuò)大和保障水平的提高，使保障資金來(lái)源面臨困難。
二是現(xiàn)有政府財(cái)力難以支撐。以江蘇覆蓋20%的城鎮(zhèn)家庭測(cè)算，“十二五”期間需再建設(shè)200萬(wàn)套左右，每套按平均成本25萬(wàn)元計(jì)算，約需建設(shè)資金5000億元。如此大規(guī)模的集中建設(shè)，加之地方財(cái)力緊張，房屋的地點(diǎn)選擇、竣工進(jìn)度和配套設(shè)施均與人們的心理預(yù)期形成極大反差。
三是資金來(lái)源不能滿足市場(chǎng)需要。目前保障房建設(shè)的資金來(lái)源主要有：土地出讓收益的10%、住房公積金的增值部分收益、銀行政策性貸款、國(guó)家和省市財(cái)政補(bǔ)貼四部分組成。由于資金需求量大，且保障性住房資金回收較慢，客觀上主要依靠土地財(cái)政，受宏觀調(diào)控影響，保障性住房資金供應(yīng)存在嚴(yán)重不足。
(二)完善江蘇保障性住房資金的有效途徑
筆者認(rèn)為，針對(duì)江蘇實(shí)際，完善保障性住房資金來(lái)源必須走與市場(chǎng)相結(jié)合的路子，具體有幾下路徑可供選擇：
一是繼續(xù)認(rèn)真執(zhí)行保障性住房資金供應(yīng)政策，足額提取土地出讓收益金，加大財(cái)政投入，提高以獎(jiǎng)代補(bǔ)力度；
二是積極探索住房公積金的增值途徑，在保障住房公積金使用的前提下，可利用一定比例的住房公積金繳存余額直接投資公租房的建設(shè)；
三是完善保障性住房的信貸政策，以差別化的信貸政策鼓勵(lì)保障性住房建設(shè)；
四是積極試點(diǎn)住房維修資金用于保障房建設(shè)的有效途徑，至“十二五”期末，全省住房維修資金將形成1000億元的繳存額，利用維修資金用于保障房建設(shè)，一可解決保障房建設(shè)資金緊張情況，二可使維修資金保值增值；
五是設(shè)立城鎮(zhèn)住房保障基金，吸引社會(huì)公眾資本參與保障性住房建設(shè)。
三、加快江蘇住房保障體系的建設(shè)
江蘇到2015年，城市化率將達(dá)到65%，現(xiàn)階段的城市化將進(jìn)一步加劇住房供需的矛盾，我們借鑒國(guó)外住房保障成功的經(jīng)驗(yàn)，全盤套用不現(xiàn)實(shí)。同樣，江蘇的省情也不同于國(guó)情，如何走出一條適合江蘇住房體系之路，沒(méi)有現(xiàn)成的路可走，需要我們不斷探索，結(jié)合江蘇實(shí)際完善住房保障體系建設(shè)，才能從根本上解決保障性住房資金來(lái)源問(wèn)題。
(一)完善住房保障的制度體系
一是建立和完善分層次的住房保障制度，切實(shí)解決困難家庭的住房；二是制定全省住房保障中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，加強(qiáng)管理和考核；三是研究制訂住房保障法規(guī)，使住房保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等其它社會(huì)保障具有同等地位；四是繼續(xù)實(shí)行差別化的制度政策和交易稅收政策，鼓勵(lì)自住性購(gòu)房，為保障性住房建設(shè)提供土地供應(yīng)、利率、稅收優(yōu)惠；五是適時(shí)開征房產(chǎn)稅，為城鎮(zhèn)保障性住房提供長(zhǎng)期資金保證。
(二)健全住房保障工作網(wǎng)絡(luò)
大力加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、基層服務(wù)窗口三級(jí)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高各級(jí)住房保障工作人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力。
(三)創(chuàng)新住房保障運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制
堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)動(dòng)作，更加注重發(fā)揮市場(chǎng)的作用，積極探索委托管理、政府購(gòu)買服務(wù)業(yè)等商業(yè)化管理方式，切實(shí)做到保證運(yùn)營(yíng)、降低成本、提高效率，建立科學(xué)的分配機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制，確保分配結(jié)果的公信度，真正讓需要保障的群眾受益。
(四)不斷完善住房公積金制度
擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋面，明確城鎮(zhèn)各行業(yè)用人單位及建立勞動(dòng)關(guān)系的職工，均應(yīng)按時(shí)足額繳納住房公積金，并納入勞動(dòng)合同示范文本，以住房公積金的廣覆蓋，保障新就業(yè)和外來(lái)務(wù)工人員的租住需求。
(五)積極探索保障性住房建設(shè)的多種途徑
采取新建、配建、改建、收購(gòu)、置換、公房騰退、社會(huì)捐贈(zèng)等多種方式，多渠道籌措廉租住房房源，多方式開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用住房，在符合規(guī)劃和土地使用條件的前提下，支持和鼓勵(lì)在普通商品房中配建一定比例的經(jīng)濟(jì)適用住房，支持住房困難戶較多的獨(dú)立工礦企業(yè)按經(jīng)濟(jì)適用住房管理規(guī)定利用自有土地集資建房，鼓勵(lì)多主體興建公共租賃房。各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)解決城市中低收入住房困難家庭、城市新就業(yè)住房困難人員；開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、企業(yè)負(fù)責(zé)解決外來(lái)務(wù)工人員的住房困難問(wèn)題。從制度設(shè)計(jì)上和實(shí)施機(jī)制上確保住房保障的資金供應(yīng)，走出一條可持續(xù)發(fā)展的住房保障道路。
