“三分離”管理模式旨在通過內(nèi)部的分權和制衡，在財政內(nèi)部重新配置預算管理權限，形成預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督“三權分離”的新的組織制衡機制。作為預算監(jiān)督基礎和預算執(zhí)行前提的預算編制，在財政管理三相智能中首當其沖，是“三分離”改革能否順利進行以及有無實質(zhì)性內(nèi)容的關鍵，是改革能深入何種程度的根本前提。
一、預算編制現(xiàn)狀
(一)預算法律體系需逐步完善
現(xiàn)行的《預算法》在1994年頒布，但到2000年我國才開始試編部門預算，隨著預算編審的進一步推進，多年來政府預算執(zhí)行過程中存在的一些現(xiàn)象，折射出當下研討和研究的重要課題之一便是如何對現(xiàn)行的《預算法》進行更好地完善。
(二)預算編制方法不夠科學
1、“基數(shù)法”仍在使用
傳統(tǒng)的財政預算模式是漸近式的增量預算模式，在上年財政收支的基礎上，對各項增支因素與社會經(jīng)濟發(fā)展速度等進行綜合性考慮，新的預算在適當增減之后形成。由于基數(shù)本身很難說明合理性，且確定增長量的科學依據(jù)通常比較匱乏。因此，在改革預算決策的過程中，零基預算逐漸完全替代了這種漸近模式增量預算模式。但在實際操作中，由于體制慣性，“基數(shù)法”仍在很大程度上被沿用。
2、零基預算限于形式
部分單位在實行零基預算時，在編制預算環(huán)節(jié)，有一定現(xiàn)象的以收定支情況出現(xiàn)。部分單位擁有較多的預算外資金收入，在安排預算時并不以本單位的實際需要支出為依據(jù)，而是對預算支出進行虛編，造成較大水分的預算支出。其次，矛盾客觀存在于法定支出政策和零基預算原則之間。比如計劃生育、農(nóng)業(yè)、教育、科技等，有關部門普遍要求將幅度占支出比重進行增長，造成矛盾客觀存在于零基預算原則與其基數(shù)加增長的實質(zhì)之間。
(三)并不銜接的相關制度與預算編制時間
1、彼此相互脫節(jié)的預算執(zhí)行與審批時間、預算年度
我國《預算法》規(guī)定“預算年度自公歷的1月1日起，至12月31日止”。實際情況卻是我國大部分地區(qū)在每年3、4月間才會召開的人代會；從每年3、4月開始的財政年度與《預算法》中規(guī)定的自然年度相脫節(jié)，致使預算滯后于預算的實際執(zhí)行，處于法律效力空檔期的預算時間至少占全年1/4， 使多數(shù)預算項目要在預算年度開始近半年后才能拿到相應的資金。
2、互不銜接的部門計劃年度與部門預算編制時間
目前要求將編制部門預算的時間提前數(shù)個月，但由于一般直到春節(jié)后，各部門才進行布置目標計劃及下一年度工作任務，由于不具
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體的目標任務，使專項支出和收支計劃中出現(xiàn)不可預見性支出，致使頻繁發(fā)生在預算執(zhí)行中進行追減追加情況。
(四)地方政府非常規(guī)預算調(diào)整頻發(fā)
1994年的分稅制改革，造成事權下移、財權上移，使地方財政對于中央財政的依賴程度更為嚴重，從目前的整體情況看，我國的行政預算依然影響著預算體制，各級政府官員相對淡薄的預算法制觀念，在每年通過預算案之后，對于紛至沓來的上級和中央的各項政策，并無資金配備或只配部分資金，所以只有進行預算調(diào)整。地方行政領導的更替也是造成非常規(guī)預算調(diào)整頻發(fā)的原因之一。
(五)定額標準體系低、項目支出無細化
在預算編制過程中，支出定額標準偏低，人員經(jīng)費核定不準。財政部門掌握的基礎性數(shù)據(jù)又依賴于各職能部門，往往在部門上報預算的基礎上，根據(jù)財力狀況酌情壓縮。由于僅僅是對切塊打捆編報方法的沿襲，項目支出預算編制在具體支出去想上并沒有細化，一些市縣執(zhí)行國庫集中支付后，由于受預算編制的限制，用款計劃也是僅能申報到類級科目。
(六)缺乏機制對預算編制進行績效考核
追蹤問效和績效考評機制尚未在部門預算特別是項目支出預算中有效建立。比如目前各級地方政府投資力度很大的“交通、水利、市政園林”三項工程建設，往往上設總指揮部，下設若干指揮部，新舊基建項目不整合，臨時人員工資、過年過節(jié)、員工慰問等各項都在支出。以我市為例，2010年度統(tǒng)計35個工程項目，光管理費超過控制數(shù)50%的就達24個，個別指揮部管理費甚至超控制數(shù)的280.7%。盡管對于部門預算編制質(zhì)量核定和項目績效將成為必然，但現(xiàn)階段對于項目預算管理的經(jīng)驗和考核標準，財政部門普遍缺乏的情況下，實際上已經(jīng)出現(xiàn)了各部門爭著上項目、多立項多安排預算，就能多取得資金支配權的現(xiàn)象。
二、深化預算編制改革的對策
“三分離”改革是財政管理改革的重要一環(huán)，涉及到政府行為、績效糾偏等多方利益，如何科學整合，重構(gòu)框架，提高管理績效。筆者認為進一步改革和完善我國預算編制可從如下方面入手：
(一)修改相關法律或推進立法，營造良好的法律環(huán)境
對相關法律進行修改，使程序進一步規(guī)范。通過對中國《預算法》極其配套法律進行修改，將預算調(diào)整的概念重新界定，并入全部預算調(diào)整，對預算調(diào)整方式、過程及監(jiān)督等相關內(nèi)容進行明確規(guī)定。通過法律對撥款程序進行詳細的規(guī)定，填補預算編制管理中存在的法律漏洞。
推進績效預算立法。只有通過立法將績效預算上升到法律層面，改革才更具嚴肅性和約束力。通過漸進式的策略，從整體上設計，局部試點，逐步在省、市一級范圍內(nèi)推進預算改革，細化預算責任，從而實現(xiàn)預算編制能在上年績效結(jié)果的基礎上，對其標準、依據(jù)和內(nèi)容做出有法可依、有據(jù)可查的量化編制判斷。
(二)爭取高層支持，營造積極的政治環(huán)境
“三分離”改革中的公共財政組織體系配置，作為改革中的重要支撐力量，必須得到省級、各級地方行政主要領導的支持。只有在加強領導層及部門單位的有效溝通和協(xié)調(diào)，形成良好的改革氛圍和全力支持的政治環(huán)境，才能使改革從編制、執(zhí)行到監(jiān)督都能得以沿著改革目標順利進行。
