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新形勢下和諧推進中心城區(qū)舊屋區(qū)改造工作的思考

 近年來,筆者直接參與所在城市舊屋區(qū)改造的工作實踐,深刻感受到在舊屋區(qū)改造工作中,群眾的積極參與和諧共贏是做好該項工作的關鍵環(huán)節(jié),特別是2011年初國務院出臺新征收辦法給舊屋區(qū)改造工作提出了新的要求,將會進一步提高該項工作群眾的參與熱情,營造和諧氛圍。在城市中心城區(qū),當城市發(fā)展面臨土地資源制約的時候,舊屋區(qū)改造無疑是最有效的對內(nèi)拓展發(fā)展空間的辦法,能夠在最短時間內(nèi)將原有建設用地資源的效能發(fā)揮起來,提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間;但是在這種土地整合和城市功能再造為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構調(diào)整騰出土地、擴大空間的過程中,如何實現(xiàn)改革開放成果與被拆遷群眾共享,從而提高市民幸福感,提高城市和諧水平是舊屋區(qū)改造工作中的重要研究課題。
  1中心城區(qū)舊改工作的現(xiàn)狀和特點
  中心城區(qū)因其歷史較悠久,舊屋區(qū)的大量存在不可避免,限于早期經(jīng)濟發(fā)展水平制約,規(guī)劃相對落后甚至缺乏規(guī)劃,現(xiàn)存的舊屋區(qū)中相當一部分為破舊木制房,有的房屋消防通道十分狹窄,消防設施缺乏,結(jié)構安全隱患和消防安全隱患突出,影響中心城區(qū)面貌;要根本改變舊城區(qū)面貌、樹立良好城市形象,則必須從舊屋區(qū)舊村改造工作入手,編制科學的改造規(guī)劃,在城市整體功能規(guī)劃基礎上,結(jié)合市政道路、公共及基礎設施建設,景觀改造等進行綜合建設開發(fā),改善中心城區(qū)群眾的居住條件,提升城市檔次,增強中心城區(qū)凝聚力和輻射功能。在實際工作中,筆者深深體會到中心城區(qū)舊屋區(qū)改造存在“量多、地小、分布散”等顯著特點,使舊改工作的推進困難重重。
  2舊屋區(qū)改造存在問題分析
  首先,大多地塊均為“插花地,土地面積小,四面環(huán)樓、公共配套設施多”,且容積率偏高,使得按現(xiàn)行的規(guī)劃標準,按要求扣除退距、綠化保護、消防間距等之后,可建筑面積太小,使大部分舊改小幅地塊無法實現(xiàn)改造資金就地平衡。
  其次,舊改項目的前期審批手續(xù)必須經(jīng)發(fā)改變、規(guī)劃局、土地局、文物局等部門層層審批,特別是城中村改造項目還涉及農(nóng)用地征用,需報省級國土資源管理部門和國土部轉(zhuǎn)征用審批;因?qū)徟芷谔L,從而導致被拆遷人聞風而起,違章?lián)尳ìF(xiàn)象較為普遍,制止難度大,使拆遷改造時拆遷面積有所增加,提高了拆遷改造資金成本,進一步加重了改造資金平衡難度。
  第三,中心城區(qū)居住人口密度大,在道路交通、市政設施、配套服務設施等方面比非中心城區(qū)相對完善,原居民大多不愿意離開本區(qū),不容易接受異地安置拆遷方案,這導致不少地塊商品房與安置房在一個樓盤中并存,使開發(fā)商的物業(yè)品牌和檔次受到局限,一定程度上影響品牌開發(fā)商的積極性。
  第四,拆遷成本逐年增高,拆遷難度加大。由于近年來房地產(chǎn)市場走高,在全國范圍內(nèi)拆遷成風,一些地方出現(xiàn)違法違規(guī)拆遷等現(xiàn)象,黨中央和政府有關部門也持續(xù)關注拆遷糾紛問題,強調(diào)控制拆遷規(guī)模并切實維護被拆遷人利益,新聞輿論也相應加大宣傳力度,但一些群眾片面理解國家有關政策,導致在拆遷安置過程中對補償安置期望值過高,超越了拆遷法規(guī)標準,使基層拆遷實施單位工作阻力加大、土地成本提高;甚至出現(xiàn)少數(shù)群眾以集體上訪等非常規(guī)手段來要挾基層政府并希望以此獲取個人利益,影響了社會和諧穩(wěn)定。
  3舊屋區(qū)改造工作可采取的措施和應對方法
  針對上述存在的各種困難和影響和諧拆遷的情況,為了在新形勢下進一步加快舊改步伐,筆者認為在國有土地上房屋征收工作中,可考慮從幾方面著手開展工作。
  第一,加大宣傳力度,增強群眾依法動遷意識。征收部門要以2011年1月21日新頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺為契機,大力宣傳征收政策,按條例要求,讓多數(shù)被征收人參與征收拆遷補償?shù)恼咧贫?,努力做到征收過程的公開、公平、公正,使征收補償方案與房地產(chǎn)價格市場接軌,讓群眾得到合理的補償;也讓群眾真正意識到,在目前按照歷年航拍圖核對非產(chǎn)權面積再進行分類補償?shù)淖龇ㄏ?,突擊違章建房無法得到所期望的補償,避免“違規(guī)建房而得利”的不合理現(xiàn)象再出現(xiàn),真正讓老實人在房屋征遷過程中不吃虧,從而引導群眾依法守法取得合理補償,減少對征遷工作的不理解和抵觸情緒。
  第二,加大推進社會矛盾糾紛化解工作力度。近年來隨著房價的上升,房產(chǎn)價值逐步提高,日常拆遷中經(jīng)常發(fā)生由于老屋的產(chǎn)權人不明確、社會關系情況復雜等原因,導致有些家族的共有權人之間經(jīng)常發(fā)生爭議,影響了拆遷工作進度;針對此種情況,應考慮強化人民調(diào)解與行政調(diào)解對接機制,鞏固完善“大調(diào)解”格局,把人民調(diào)解工作延伸下去,促進重視預防和化解征地拆遷領域產(chǎn)權糾紛的工作,從而有效促進征遷過程中的社會和諧。
  第三,加大政策支持力度,建立科學的舊改工作運作機制。首先,積極爭取市規(guī)劃部門的支持,相對提高規(guī)劃指標。即針對建筑密度較高,改造建設資金平衡難度較大的項目,在符合國家有關強制性規(guī)范要求的基礎上,在規(guī)劃指標上予以適當放寬,根據(jù)不同情況區(qū)別對待,以提高項目實施的可行性,滿足群眾改善居住條件的需求。其次,由于近年來大多地塊商業(yè)運作均采用“凈地”公開出讓,使被拆遷人需長時間異地臨時過渡,而隨著房屋租金的逐年上漲,加重了群眾負擔,對此大多被拆遷群眾頗有怨言。因此,應考慮逐步采取就近現(xiàn)房安置的方案,即政府提前建設一批備用住宅房源,實現(xiàn)滾動現(xiàn)房安置,這種辦法可避免群眾異地過渡之苦,在實踐中深受廣大群眾歡迎,也可大大降低征遷工作的社會穩(wěn)定風險。
  第四,堅持規(guī)劃先行,有序推進舊改項目。舊改工作除要考慮群眾居住條件改善外,還必須與有關規(guī)劃相符,把舊改納入規(guī)劃柜架,包括土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃;特別是應重視統(tǒng)籌考慮與城區(qū)基礎設施改造、人文建設、交通現(xiàn)代化、城區(qū)長效管理及社會和諧穩(wěn)定等因素結(jié)合起來。因此,舊改工作應按輕重緩急及與整個城市的遠近戰(zhàn)略部署相結(jié)合,堅持“先謀后動”原則,統(tǒng)籌規(guī)劃道路、交通、住宅、公共設施建設等各個方面,努力實現(xiàn)“規(guī)模開發(fā)、綜合配套、提高標準”的可持續(xù)開發(fā)建設目標。只有這樣才能從根本上取得廣大群眾的理解支持,真正實現(xiàn)“和諧征遷”。


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