土地開發(fā)是在所屬區(qū)域內，根據總體規(guī)劃及相關規(guī)定，對土地進行平整與各項建設，從而提高土地資源使用效率，改善地區(qū)經濟、社會與生態(tài)環(huán)境的活動。例如，農田水利、道路橋梁、房地產開發(fā)等都是土地資源開發(fā)利用的方向。在我國新時期建設中，土地開發(fā)具有重要意義。
1 土地資源開發(fā)對綜合效益的權衡
土地資源的開發(fā)利用需要以綜合效益為前提。所謂綜合效益，實質是指經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的并舉發(fā)展。我國新時期建設需要將大量閑置或使用不力的土地資源綜合改造，使其發(fā)揮經濟效益，如房地產開發(fā)、高新區(qū)建設等。同時，社會效益和生態(tài)效益也不容忽視。對同一土地資源的不同開發(fā)方向，將直接帶來不同的社會和生態(tài)效益，如建設生態(tài)公園和用于工業(yè)生產就會直接對環(huán)境造成不同影響。很多地區(qū)在土地資源開發(fā)整理的過程中并不能做到經濟、社會、生態(tài)效益三位一體的發(fā)展。特別是在經濟較為落后的農村地區(qū)，發(fā)展經濟被視為土地開發(fā)的第一目標，因而忽視生態(tài)建設，不顧未來的社會效益。
2 土地資源開發(fā)實現綜合效益的舉措
為創(chuàng)造土地資源合理開發(fā)的綜合效益，政府應從戰(zhàn)略、政策和法律層面制定行之有效的管理舉措。
?。?）設計地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局。土地資源的開發(fā)整理是地區(qū)建設的基礎。地方政府部門在制定經濟發(fā)展規(guī)劃時，必須將社會效益和生態(tài)效益也作為決策參考和戰(zhàn)略導向，權衡短期效益和長期效益，避免只顧短期經濟效益而犧牲長期社會效益、生態(tài)效益的盲目開發(fā)行為。因此，政府部門應基于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略指導，科學設計本地區(qū)的戰(zhàn)略布局。從經濟戰(zhàn)略角度確立符合本地區(qū)實際的土地開發(fā)方向，如增加保障性住房建設、發(fā)展高新技術產業(yè)園區(qū)等；在社會效益創(chuàng)造方面，政府必須考慮本地區(qū)文化、教育、醫(yī)療等社會保障、文化素養(yǎng)層面的土地使用需求，以此為導向，為經濟戰(zhàn)略的制定提供指引；在生態(tài)效益方面，政府應建立未來三年、五年、十年的地區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)展目標，著重從農田水利、土壤改造、戶外生態(tài)建設方面制定土地資源開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃。經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的創(chuàng)造應當遵循三位一體、協(xié)同發(fā)展的目標，放置在同等重要的位置，甚至政府應當在社會效益、生態(tài)效益創(chuàng)造上投入更多精力，轉變過去粗放型的土地開發(fā)方式，注重走集約化道路，以綜合效益的創(chuàng)造維護廣大人民群眾的切身利益。
?。?）發(fā)揮政策引導的杠桿調節(jié)作用。政府對地區(qū)土地資源的合理開發(fā)具有審批和監(jiān)督的責任，所以政府要善于使用政策杠桿，制定相應的開發(fā)管理政策，引導土地資源開發(fā)利用的轉型，突出綜合效益創(chuàng)造的重要地位。政府部門在土地開發(fā)審批時，應依據可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略導向，對大規(guī)模用地開采的生態(tài)環(huán)境影響給予高度重視，對單純追求經濟效益的用地需求保持審慎態(tài)度。例如，土地資源開發(fā)用于興建學校、醫(yī)院、生態(tài)景區(qū)等利于創(chuàng)造社會效益和生態(tài)效益的審批，政府可簡化手續(xù)，加快審批速度。同時，在土地開發(fā)過程中，政府可提供一定的融資支持，以貼息、低息的方式解決可持續(xù)發(fā)展建設的資金問題。而對經濟開發(fā)用地，應適當增加審批要求，使項目開發(fā)能夠盡可能地體現社會效益與生態(tài)效益。
?。?）完善法律約束。土地資源的合理開發(fā)必須具備嚴格的法律約束，否則各種政策、規(guī)定等很可能形同虛設，違反政策、規(guī)定的土地開發(fā)行為根本不會承擔過多的機會成本。例如，土地出讓環(huán)節(jié)存在“官商勾結”的行為，地方政府特別是鄉(xiāng)村政府對土地的使用開發(fā)具有高度的話語權，隨意將土地出讓給房地產開發(fā)商，這種只顧追求經濟利益的行為很容易影響到地區(qū)的環(huán)境保護。我國新出臺的“國八條”就已明確強調對土地供應的調控，要求嚴格土地管理?！吨腥A人民共和國城市房地產管理法》第二章第十條規(guī)定“土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設用地計劃?！边@些法律規(guī)定在實踐中雖具有一定的威懾力，但從法律責任認定角度，還存在著不足，各種違法違規(guī)問題也正是抓住法律的漏洞，以缺少刑事責任追究為“保護傘”，大肆開發(fā)土地，根本不考慮土地資源開發(fā)的綜合效益。因此，今后針對土地資源開發(fā)的法律約束應增加刑事責任追究，并且對有損社會效益和生態(tài)效益的開發(fā)行為要共同追究民事和刑事責任。
3 土地資源開發(fā)及效益評估的跟進
土地資源的開發(fā)從審批到項目建設竣工，需要經過較長的時間周期，而且在竣工結束后，綜合效益的創(chuàng)造成效才能逐步體現。因此，政府部門應創(chuàng)建土地資源開發(fā)的效益評估指標體系，將經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的評估賦予明確的指標地位。經濟效益指標側重從地區(qū)特色經濟、可持續(xù)經濟增長的指標進行衡量；社會效益應關注地區(qū)整體的文化素質培育、精神文明建設、社會服務保障建設的相關指標；生態(tài)效益應從地區(qū)環(huán)境質量改善、生態(tài)景觀效果等方面加以考評。政府部門對土地資源開發(fā)效益的評估應劃分為審批、建設、投入運營的不同階段，投入運營后也要注重每年的審核跟進，以從中吸取經驗，為后續(xù)的土地開發(fā)使用提供指導。
4 總 結
土地資源的合理開發(fā)與綜合效益創(chuàng)造是政府服務于民的體現。政府應將綜合效益創(chuàng)造作為戰(zhàn)略目標，科學規(guī)劃土地資源的開發(fā)使用，從而為地區(qū)經濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。
